徐玉生：扎实推进生态文明制度体系建设

　　改革开放以来特别是党的十八大以来，我国制定出台和修订完善一系列关于生态文明建设的制度规定和法律法规，生态文明制度体系日趋完善，推动生态环境质量持续好转。但也应看到，生态文明制度体系建设并非一劳永逸、依然任重道远，需要继续扎实推进，切实用最严格制度最严密法治保护生态环境。

　　我国生态文明制度体系日趋完善

　　建设生态文明是涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，需要制度和法治作保障。党的十八大以来，党中央大力推进生态文明制度体系的建立、完善和实施，制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有。

　　我国先后制定和实施自然资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度等一系列制度，建立并实施中央环境保护督察制度，大力推动绿色发展，深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，实施《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》。特别是2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，进一步明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系。目前，覆盖全国的主体功能区制度和资源环境管理制度已经建立，中央环保督察实现了31个省区市全覆盖，生态文明制度体系逐步确立、日趋完善。同时，在生态环境保护、监管和执法上出实招，用法治为生态文明建设保驾护航。先后颁布或修改了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律法规，出台了《环境监察办法》《环境监测管理办法》等100多项政策规章，努力实现生态文明建设在各领域各环节均有法律政策可依、有规章制度可循。

　　生态文明制度体系建设仍存在一些问题

　　目前，我国生态文明建设仍不同程度存在体制不完善、机制不健全、法治不完备的问题，造成生态文明制度体系的合力不足、驱动不够、执行不力，影响了生态文明建设进程。

　　制度建设还存在碎片化、分散化、部门化现象，难以实现制度体系合力的最大化，部门职责交叉重复、空间规划重叠冲突、地方规划朝令夕改等问题仍在一定范围存在。例如，首轮中央环保督察的反馈意见显示，各地均存在生态文明建设“推进落实不够有力”“降低标准、放松要求”“隐瞒违法事实”等现象；不少地方的法律规范、政策文件与中央政策和国家法律相抵触。在生态环境部等七部门联合开展的“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动中，就废止相关地方性法律法规12部、修订51部。

　　自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到应有回报等问题仍然普遍存在。从生态产品的需求来看，由于它具有公共产品的特点，社会需求具有无限性；而从生态产品的供给来看，由于市场机制不健全，不能充分实现价值补偿，市场主体提供生态产品的积极性不高。生态产品供求机制不健全产生的矛盾，限制了生态产品的供给，制约着生态文明建设。

　　生态环境监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低以及发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题仍然不同程度存在。一些重大生态环境事件背后，往往都有一些地方环保意识不强、履职不到位和执法监督作用发挥不好的问题。

　　进一步发挥生态文明制度体系的保障作用

　　习近平同志强调，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”扎实推进生态文明制度体系建设，是深入推进生态文明建设的重中之重，要着力破除制约生态文明制度体系建设的“拦路虎”，进一步发挥生态文明制度体系的保障作用。

　　扎实推进生态文明制度体系建设，首先要在完善制度设计上下功夫，用制度强化各级党委和政府的生态职能，明确主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，将资源消耗、环境损害、生态效益等作为经济社会发展评价体系的重要指标，切实用好考核评价的“指挥棒”，让制度体系合力充分发挥。其次要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目，加大重大项目科技攻关，对重大生态环境问题开展对策性研究，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。再次要看到，制度设计再完善，不落实也只能是没有牙齿的老虎。强化制度落实，要针对环保意识不强、履职不到位、执行不严格等问题，按照依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则，建立科学合理的考核评价体系，并将考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据。进一步提高违法违规成本，加大执法力度，对破坏生态环境的行为严惩重罚，对造成严重后果的人依法追究责任，真正让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

　　（作者为江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）