郑忠良：稳步推进和完善农村土地“三权分置”制度

　　2016年，国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这一意见的出台在现阶段具有非常重要的意义，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。今年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。

　　巩固和完善农村基本经营制度，是实现乡村振兴的重要基础。深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，对于我国土地产权制度具有重要意义。

　　完善承包地“三权分置”制度有利于落实农村集体的土地所有权，推动土地资源的规范使用。根据我国相关法律规定，农村土地的所有权归农村集体所有。“三权分置”政策强调要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，通过农村集体土地所有权的有效实施，能够约束不合理的征地行为，保护农户的利益，同时能够确保农村土地的承包者与所有者合理利用土地资源，避免农地非农用行为，从而保护国家整体耕地不受侵害。

　　完善承包地“三权分置”制度有利于保障承包农户的土地承包权，促进土地资源的优化配置。农村土地产权主要包括所有权和用益物权两个方面，作为土地所用权主体的农村集体经济组织，其概念自20世纪80年代土地制度改革之后便逐渐被弱化，现有的《土地管理法》等法律法规对其只给出一个笼统概念，均没有对其进行详细的阐述。因此，产权关系的模糊容易导致对农民承包权的侵害，这也是在土地流转前期农民积极性不高的原因之一。“三权分置”政策的颁布，稳定了农民的土地承包权，能够提高农民进行土地流转的积极性，从而为农业的适度规模化经营打下了良好的基础，对于土地利用率、农业劳动生产率的提高具有重要的意义。

　　完善承包地“三权分置”制度有利于保护经营主体的土地经营权，提高其从事农业活动的积极性。在明确提出“三权分置”之前，农业经营主体的权利并没有得到完全保障。“三权分置”政策明确规定，在依法保障集体所有权和农户承包权的基础上，平等保护经营主体的合法经营权，并保障经营主体稳定的经营预期。该规定对于发展种植大户、家庭农场、农村经济合作社等多种新型经营主体具有积极的意义。首先，稳定的经营权减少了经营主体投资农业活动时的顾虑，经营主体在进行农业活动时敢于加大各项配套设施的投入，从而促进农业发展方式的升级与农业生产效率的提高；其次，经营权的可抵押性能够为经营主体发展农业引入所需资本，从而间接稳定经营主体的农业生产活动，进而促进农业生产“投入—收益—投入”的良性循环。

　　“三权分置”制度的稳步推进，无疑将促进农业经济效率的提高。未来继续推进完善承包地“三权分置”制度，必须对现实操作中出现的一些亟待解决的问题做出回答和应对，要在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。

　　一是进一步明晰农村集体所有权的概念。虽然我国法律对集体经济组织的权利进行了描述，我国《物权法》《土地管理法》等法律法规规定由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，但并没有明确集体经济组织的主体概念，如集体经济组织的组织形式、市场地位等。农村集体所有权主体概念的模糊，使大部分地方将村民委员会等同于农村集体经济组织。同时，集体经济组织没有一个明确的市场地位，也不利于其从事正常的市场经济活动。为此，必须进一步明晰农村集体所有权的概念，规定其具体的组织形式、规范章程、合法的法人主体地位等，使农村集体所有权的概念更为具体化。

　　二是要协调承包农户与经营主体间的利益。我国《农村土地承包法》规定，农民对承包土地享有的土地承包权包括占有权、处分权等用益物权，但是对于承包权与经营权分离后各自的权能划分，相关的法律法规还没有形成统一的认识，其中，分离后的经营权是作为物权还是债权尚存在争议。笔者认为，在实践操作中要切实维护承包农户与经营主体间的利益平衡，主要体现在承包权与经营权分离后各自的权能划分方面。权能划分的模糊化会影响农业生产的经济效率，因此，承包权与经营权权能的划分一方面要考虑土地对于承包农户的收益和社会保障功能，另一方面也要考虑土地为经营主体带来的收益及农业生产方式的优化功能。要将两个方面综合考虑，充分协调承包者与经营者之间的利益关系。

　　三是必须进一步规范农村土地流转过程以保障农村土地用途的规范性与科学性。农村土地在流转过程中，工商资本的过多进入会造成粮食种植面积缩减、农地非农用等一系列风险。资本的逐利性以及粮食作物的低成本利润率会导致资本进入土地市场之后，将耕地用于非粮食作物的种植或者农地非农用，从而降低我国农业的自给自足程度，损害农民的利益。为此，必须保障农村土地用途的规范性与科学性。在放活农村土地经营权后，国家应当制定相应的法律法规，限制农村土地用途以保证农地农用，同时，农业相关部门应当制定科学的农村土地种植标准，避免出现非科学化大规模种植的情况。最后，农业的多种形式经营应当建立在家庭联产承包责任制的基础上，以保证农业的可持续发展与现代化进程。

　　（作者：郑忠良，系中国农业大学经济管理学院副教授）