彭森：全面深化经济改革的十条建议

　　第一，深化国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济平等发展。

　　第二，推动城乡要素平等交换、公共服务均衡配置和城乡一体化发展。

　　第三，加快垄断行业改革。

　　第四，提高直接融资比重服务实体经济。

　　第五，优化政府机构层级和企业营商环境。

　　第六，打造普惠民生的公共财政体制。

　　第七，有效防范区域性、系统性及输入性金融风险。

　　第八，放宽市场准入、促进基本公共服务均等。

　　第九，推进生态文明体制建设。

　　第十，创造内外部经济平衡发展的体制环境。

　　为了纪念改革开放40周年，中国经济体制改革研究会联合中国（海南）改革发展研究院、中国（深圳）综合开发研究院、深圳创新发展研究院等高端改革智库，共同开展十八大以来经济体制改革进展研究。该研究系统回顾改革进展，总结经验教训，提出关于全面深化经济改革的十条政策建议。

　　第一，以深化重要领域国有企业混合所有制改革为突破口，促进各种所有制经济平等发展与结构优化。

　　坚持“两个毫不动摇”，继续在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重要领域、关键行业和垄断环节，推进国有企业混合所有制改革。通过合资、合作、并购、参股、入股等方式，积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本，确保投资者的法定权利和合理权益。

　　将“竞争中性”原则应用于国有企业，把国有企业全面纳入竞争政策体系之中。按照国有企业分类改革要求，以“僵尸企业”出清为突破口，采取破产重组、兼并收购、债转股、混合所有制改革等，有效降低国有企业杠杆率，有进有退加速推进国有经济布局和结构调整。对于煤炭、钢铁、建材、原材料等产能严重过剩行业中的“僵尸企业”，要加快调整退出。对于商业、物流、服务业、外贸、制造业等一般竞争性领域，除极少数已经做强、做优、做大的国有企业外，原则上逐步退出。

　　放开民间投资市场准入，明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性竞争壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。加快推动相关立法工作，加强各种所有制经济的产权保护制度，优化市场竞争环境。

　　第二，以要素市场和公共服务体制改革为重点，推动城乡要素平等交换、公共服务均衡配置和城乡一体化发展。

　　深化农村土地产权制度改革，通过农村土地承包权的长期化明晰土地产权，加强对农民土地承包权、宅基地使用权、集体财产收益分配权的确权和保护。为农民宅基地增权赋能，逐步确立宅基地的永久使用权，将农村“宅基地和集体建设用地”等列入农民集体或个人财产保障体系。不得以退出土地承包权作为农民进城落户的前提条件，农民进城退地与否由农民自主选择。改革土地征用制度，集体土地与国有土地同等入市，同权同价。无论是公益性用地还是商业性用地，征地价格由市场决定，政府维护交易规则与过程的公平及土地收入的调节。抓紧《土地管理法》、《土地承包法》的修订工作。

　　以生产要素平等交换为基础，推动城乡要素自由流动和高效配置。加快城乡公共服务体制改革，促进城乡基础设施网络化和基本公共服务均等化，推动城乡一体化发展。彻底改革现行的户籍管理制度，建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩等激励机制，保障进城落户农民基本公共服务。

　　第三，以价格体制和盈利模式改革为突破口，加快垄断行业改革。

　　深入推进价格改革，打好重要商品价格改革攻坚战。完善稻谷、小麦最低收购价政策，调整棉花、大豆等目标价格政策，以试点示范推进农业水价综合改革。根据交通运输市场各领域、各环节供求关系和竞争格局变化，建立市场决定价格的机制，政府由直接核定价格水平转向规范市场主体定价行为。深化医疗服务价格改革，建立健全价格动态调整机制，全面推进按病种收费改革。深化电价形成机制改革，加快推进跨省跨区输配电价和省内电网、新增配电网价格、新能源发电价格改革，完善输配电价格监管规则。有序推进天然气价格改革。

　　深化网络类自然垄断领域改革，彻底将其竞争性业务与自然垄断环节业务分开，将前者推向市场，开放竞争。兼顾技术经济规律和市场经济规律，在网络一体化基础上着力推进产权多元化和规模适度化。修订完善《反垄断法》，加强对经营者集中行为的反垄断审查，依法制止占有市场支配地位的市场主体滥用垄断地位。以“必要成本+合理利润”的价格形成方式稳定投资及市场预期，吸引社会资本参与各类网络投资建设。市场经济的基础性政策是竞争政策，而保证竞争政策能够发挥作用的关键是按照竞争中性的原则落实公平竞争审查制度。要进一步从政治上提高公平竞争审查制度的权威和效能，推进公平竞争审查制度及政策有效落地实施，防止新出台排除、限制竞争的政策措施，清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

　　第四，以提高直接融资比重服务实体经济为重点，健全多层次资本市场体系。

　　加快多层次资本市场体系建设。大力发展各类机构投资者，推动金融市场、金融产品、投资者及融资中介的多元化。继续推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制及退市制度改革。健全新三板市场投资准入机制，加快区域性股权市场等基础产权市场发展。健全资本市场监管体系，防范各类融资风险和市场剧烈震荡。

　　创新直接融资模式和机制，缓解企业过高杠杆或融资“瓶颈”。以改革政府投资方式为重点，大力发展民间股权投资和社会风投基金，分散、防控各类投资风险，财政预算资金从一般竞争性领域退出。以社会信用体系建设为基础，整合企业债和公司债发行市场与监管机制，提高债券市场融资能力。

　　第五，以优化政府机构层级和企业营商环境为切入点，推动政府职能转变。

　　调整政府部门与层级，全面深化大部门制改革，保证决策权、执行权、监督权相互独立与权力制约。推进政府层级改革，最终形成中央、省（区、市）、县（市）三级政府基本架构，推动政府职能根本性转变。

　　理顺政府与企业的关系，进一步简政放权，构建公平竞争的市场环境。全面实施企业自主登记制度，取消企业一般投资项目备案制，推广完善企业法人承诺制，降低企业制度性成本。

　　着力破除社会资本进入服务业领域的行政管制，使各类资本能够平等进入负面清单之外的服务行业和领域。加快完善服务业市场决定价格机制，放开服务业竞争性领域和环节的价格。推动服务业与工业之间的要素使用政策平等一致，争取到2020年全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”。实现体制内外的服务业主体在人才待遇、政府采购等方面的平等，消除各类歧视性规定。

　　第六，以政府间事权和支出责任划分改革为重点，打造普惠民生的公共财政体制。

　　按照“一体两翼”的路径，推动财政、预算和税收体制改革。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。以结构优化、节能环保、绿色健康、代际公平为制度取向，完善税制体系，确立理性税率。推进增值税适应性延伸和技术性完善，以国民待遇形式规范各类税收优惠政策，加快综合与分类相结合、以综合为主的个人所得税制改革，建立与之相适应的居民收入调查统计和交叉稽核等税收基础制度，稳妥推进房地产税立法，建立起税制健全、税率合理和税负公平的现代税收体系。通过财政层级扁平化的改革，形成中央、省、市县三级基本财政层级架构，完善分税比例，建立事权与支出责任相适应的制度。建议在宪法中明确事权划分原则，以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。

　　推进财税重要领域改革，健全普惠民生、平衡发展的公共财政制度。加快分离基础养老金与个人账户养老金，按照基金性质分账分级管理。其中基础养老金改费为税、以中央税形式全国统一征收。建立以人为本、以消费为基础、以人的城镇化为取向的税收增长机制与征管体制。通过市场决定作用和财税调节作用促进地区间财力均衡分布和经济社会平衡协调发展。

　　第七，以金融深化和国际化发展为改革取向，有效防范区域性、系统性及输入性金融风险。

　　持续推进金融市场化改革，加快国际化发展步伐。设立更多民营银行等多元金融主体，放宽外资银行进入条件。打破区域及行业分割壁垒，构建金融科技公共基础设施。

　　探索把人民币投融资作为我国与“一带一路”沿线国家装备、技术、标准、服务合作的前置条件。完善“走出去”和“引进来”投资机制，引入优质的外部投资者，合理布局全球投资重点。

　　依托“一委一行两会”金融监管新模式，深化金融监管体制改革，构建现代化金融监管治理体系，守住不发生系统性金融风险的底线，防范区域性、输入性风险，构建与当前金融业态创新相适应、有利于防范风险的金融宏观审慎监管框架。

　　第八，以放宽市场准入、促进基本公共服务均等化为重点，推动民生社会体制改革。

　　以放宽市场准入为重点，完善公共服务供给体系，将医疗、教育事业向社会开放，在公共服务资源配置中充分发挥市场机制作用，政府引导、扶持社会力量生产公共产品及其他具有公益属性的产品和服务，推动民生社会事业以人为本，民办民享。

　　以基本公共服务均等化为目标，推动民生社会体制改革。将基本养老保险划归中央事权，加快推进基础养老金全国统筹，完善基本养老保险制度，逐步建立城乡统一的养老保险制度。完善城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。完善一般性转移支付制度，建立基本公共服务均等化财力保障机制。

　　以公益性托底功能为出发点，推动公办事业机构改革。

　　第九，以空气、水体、土壤等环境治理为出发点，推进生态文明体制建设。

　　尽快建成覆盖全、范围广的水体、空气、土壤生态环境监测网络，强化体制机制建设数据支撑，形成生态资产清单，推进环境污染治理。

　　加快建立主体权利义务均衡、产权边界清晰、权能完整有效、利益分配公平的自然资源资产产权制度，推行排污权、碳排放权、节能量等交易，推动形成全国统一的排污权交易市场。

　　强化生态职责和监督问责，建立环境治理协调机制，强化对重点领域和区域资金分配使用的监督检查。健全绩效考核、评估和激励机制。构建公开公正的生态补偿程序，引导各类受益主体履行生态补偿义务，督促管理者切实履行生态治理责任。

　　第十，以投资贸易便利化和经济全球化为指向，创造内外部经济平衡发展的体制环境。

　　适应国家经济地位和国际市场关系的重大变化，主动调整投资、贸易政策和对外开放战略，保障国家全球经济战略利益。从资本输入国思维转向资本输出国思维，推动对内对外开放相互促进、“引进来”和“走出去”更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。

　　积极应对逆全球化浪潮和单边主义、贸易保护主义的挑战，加强与国际经贸规则对接，完善公开透明的涉外法律体系，严格依法保护产权，形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放、统一高效的市场环境。主动向世界开放市场，加快推进金融业、服务业对外开放，进一步放宽外国投资者关注，国内市场缺口较大的教育、医疗等领域外资股比限制。

　　创新经济外交政策，通过双边、多边关系及国际秩序、规约的建立和完善，重点加强、巩固与我有重大利益关切的国家、地区和国际组织的贸易投资及合作关系，尽可能地为我国经济发展争取有利的外部环境。

　　（彭森系中国经济体制改革研究会会长、国家发展改革委原副主任，本文为其在第十六届中国改革论坛上的发言）