打造现代都市圈 推进新型城镇化

　　打造现代化都市圈是发达国家城市的普遍做法，能够放大城市群中心城市的辐射能力、加深中心城市与周边中小城市的各方面联系。近日，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，强调“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段”。当前和今后一个时期，我们要用改革的办法和创新的精神，积极培育发展现代化都市圈，从而更好优化城镇体系格局，促进区域协调发展。

　　都市圈是区域发展格局的重要一环

　　当前我国区域发展总体上显示出“群带”空间格局，由大城市及其周边地区形成的都市圈正在逐渐成为城市群、经济带上的重要支点。都市圈介于城市和城市群之间，是要素和资源突破行政边界束缚、实现跨区域配置的又一空间尺度。与单个城市相比，都市圈一般由中心城市及周边中小城市组成，具有紧密的经济联系和人员往来，因此具有超越单个行政城市的资源配置能力和区域治理能力；与城市群相比，都市圈往往空间尺度相对较小、圈内城市联系更为紧密，区域经济的整体性和协调性也相对更高，因此可以说，都市圈是“城市—都市圈—城市群”空间尺度中的重要一环。

　　都市圈的形成伴随着经济要素和资源从单个城市向更大空间范围再配置的过程。按照市场经济的一般规律，大城市一般由于具有更多的就业机会、更好的公共服务、更多样化的商品、更大的消费市场等，从而能够吸引大量劳动力、资本等进入，导致城市规模不断扩大。而随着大城市规模的进一步扩大，城市环境污染加剧、公共服务吃紧、资源承载力不足等“城市病”问题凸显，对城市治理形成了较高要求，从而引发资源向外分散。

　　打造都市圈这个“强核”是城市群建设的重要基础，有助于引领城市群发展。从纽约、东京等国际大都市所在的城市群发展经验来看，大都市联合周边中小城市共同建设是世界级城市群核心城市建设的重要内容，一方面能够满足发展的空间需要，另一方面通过在更大范围内的空间资源配置，形成以大都市为核心，多层次、网络化、功能互补的城市空间格局，从而增强大都市的经济辐射能力。

　　建设都市圈有助于提高政策精准性

　　中央提出，要继续深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，也指出要“进一步细化区域政策尺度”。加快以小尺度、相对精准、跨区域为主要特征的都市圈建设，有助于提高区域政策的精准性，促进区域协调发展。主要体现在以下三个方面：

　　第一，都市圈是突破行政边界的基本空间单元。在发展实践当中有不少城市问题，如城市综合治理、产业功能布局、基础设施衔接等，需要进行跨区域协调解决，单纯依靠行政区划调整来化解跨区域协调问题并不可持续，成本也相对较高。与城市群相比，都市圈是突破城市行政边界、促进要素跨区域流动的更小空间单元，都市圈内部中小城市受中心城市的辐射更大，城市间经济发展的同步性相对更高，城市合作协调成本也相对更小，因此便于中心城市与周边城市之间突破行政边界、实现跨区域合作。

　　第二，都市圈是实施区位导向性政策的重要空间单元。区域政策尺度的细化是区域政策精准性的一个重要体现。从发达国家城市管理经验来看，都市圈是区域政策制定和实施的重要空间单元，这是由于欧美和日本等国家的都市圈划分一般以通勤量和就业水平为主要指标，能够反映出地区人口集中程度以及“中心区域”和“外围区域”的联系强度，从而成为区域导向性政策制定和实施的基本单元。比如，英国通勤区被广泛用于引导区域投资、监测劳动就业等。这对我国在都市圈的空间尺度上实施区域导向性政策具有重要的启示作用。

　　第三，都市圈是城市群建设的基础空间单元。当前我国城市群发展存在阶段性差异，京津冀、长三角、珠三角等成熟型城市群正处于打造世界级城市群的进程中，中西部及东北地区部分城市群则还处于形成和发展阶段，城市间的经济联系仍然较弱，一体化程度相对较低。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》强调，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。具体而言，对于成熟型城市群而言，中心城市与周边地区形成都市圈，有助于发挥中心城市的龙头带动作用，有利于促进城市群一体化发展；对于发展型和形成型城市群而言，加强区域大城市与周边地区合作，建设若干都市圈，能够率先实践区域协调发展，为城市群的成长和壮大奠定基础。

　　加快都市圈建设的三大着力点

　　培育和发展现代化都市圈是推进新型城镇化建设的重要途径，有助于增强城市群中心城市的辐射力和带动作用，进而推动区域高质量协调发展。为更好地提高区域政策的精准性、把都市圈打造成城市群建设的重要节点，还应当重视以下几个方面：

　　第一，明确都市圈内部城市、都市圈与城市群之间的关系。一方面，应当充分认识到，尽管资源向大城市集聚是客观规律，但是都市圈建设不能继续走中心城市无序蔓延的路子，而应当树立区域整体的思维，以资源和要素为核心，通过城市间的产业协作分工，发挥各城市比较优势，实现更大空间范围内的资源优化配置；另一方面，应强化分类指导，当前我国城市群发展存在阶段差异，都市圈作为城市群建设的重要基础，应当因地制宜推进都市圈建设，及时总结成功经验，推动都市圈建设成为城市群一体化发展的先行区。

　　第二，把都市圈打造成宜居宜业的优质生活圈。一方面，要加强都市圈城乡间基础设施和基本公共服务均等化建设，以此促进人口空间结构的合理化和统一市场的形成，强化城乡间教育、医疗以及劳动就业等基本公共服务的统筹布局；同时促进城乡间社会保障体系的有效衔接，打破社会保障体系的城乡区域分割，将改革发展成果更多更公平惠及全体人民，增强广大群众的获得感、幸福感、安全感。另一方面，要强化文化软实力在推动都市圈内部融合发展中的作用，通过加强城市间人文交流来促进多元文化的交流融合，深入挖掘都市圈内部城市共有的文化底蕴，打造地方特色明显的都市圈文化品牌，提升广大群众的文化认同感和归属感，实现都市圈经济建设与人文建设的共同发展，从而推动都市圈人文精神内涵的提升。

　　第三，多方探索都市圈建设的具体路径。一是加快都市圈范围的准确、科学界定，在都市圈中心城市1小时通勤圈的基础上，以大数据应用为支撑，高起点、高标准、高质量进行都市圈数据集成平台建设，为当前及未来都市圈的建设和评估提供科学依据；二是出台都市圈规划，明确各都市圈建设目标、城市定位、主要建设内容以及发展目标，可考虑选择条件较好的都市圈制定相关规划并上升为国家级规划，起到示范引领作用；三是加强科学评估，建立健全第三方评估机制，不断跟踪都市圈建设状况，及时修正都市圈建设中出现的问题。

　　（本文来源：经济日报 作者：上海财经大学城市与区域科学学院 张学良 林永然）