推进城乡要素互动 激发农村发展活力

　　农村发展关乎国民经济持续平稳健康运行。3月8日，习近平总书记参加河南代表团审议时指出，现在市场要素双向流动，城乡之间流动更加活跃了。因此，健全农村生产要素市场，推进城乡要素互动，既是破除城乡二元壁垒、保障农民生产要素权益的重要途径，也是优化资源配置、深入推进乡村振兴战略实施的内在要求。

　　农村发展面临的要素流动困境及其成因

　　相当长时期以来，农村作为城市的资源储备基地，向城市供应土地、资金以及劳动力等生产要素，导致农村资源流失严重，农村发展普遍面临生产要素向城市单向流动、要素价格扭曲的困境，经济发展乏力。具体表现为：

　　一是土地市场发育迟缓，农地流转不畅。首先，农村耕地流转率不高，增速放缓。毋庸置疑，家庭联产承包经营制的实施，在提升农业经营效率的同时，加剧了土地细碎化和分散化。为推动耕地规模经营，国家对农地经营权流转从禁止到允许再到规范发展，但受农民对土地承包权的绝对拥有及其禀赋效应约束，农地流转隐含道德风险和逆向选择的可能性，工商资本与小农户有机融合受限，造成效率损失。截至2017年底，全国家庭承包经营耕地流转面积为5.12亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地面积的37%。而且，2013年至2017年，我国农地流转增速分别为22.5%、18.3%、10.8%、7.2%、6.9%，呈现逐年放缓态势。其次，农村宅基地权能残缺，流转受限。农民具有宅基地的使用权，但缺少处置权和收益权，导致其难以获得房屋财产性收益，收入增长受限。最后，农村集体建设用地配置失衡、价格扭曲。

　　二是劳动力“乡—城”单向流动，影响发展。改革开放以来以进城务工人员流动为主的中国“乡—城”迁移一直持续至今。截至2017年，我国进城务工人员总量达28652万人，比上年增长1.7%，增速提高0.2%；其中，外出进城务工人员17185万人，比上年增加251万人，增长1.5%，增速提高1.2%。农村劳动力转移数量巨大、增速不减的同时，许多青壮年、高素质劳动力单向流入城市，导致农村空心化、老龄化，活力不足。农村人才竞争面临“留不住、引不进、回不来”窘境，进而“缺年轻人、缺技能人、缺带头人”。由于缺乏人才支撑，难以吸引城市资本向农村聚集，农村产业呈衰弱之势，不仅损害农村经济发展，也引发一系列社会问题，影响农村稳定和发展活力。

　　三是农村正规金融发育不足，融资困难。资本是农村发展的动脉，负责向各组织输送新鲜血液，是维持农村活力的基础保障。农村银行网点、邮政储蓄以及信用社等金融机构，一度扮演“抽水机”的角色，将农村资本进行汇集再向城市输送，留给农村的资本在其放贷份额中占比较小。农村正规金融资本流失，资金短缺问题突出，催生出一些非正规金融机构，但以民间借贷的方式满足农村发展需求，隐含较大的金融风险。不仅仅是借贷成本高、风险大、利率高，而且限制农村金融规模扩张，阻碍农村资本要素市场健康发育，导致农村造血功能缺失，陷入发展瓶颈。

　　导致农村要素市场发育不足的原因多样，既有历史遗留因素特别是现代经济发展带来的“副作用”，属于工业化和城镇化进程的产物，但更多的是早期政策体制导向不平衡——发展初期“重工轻农”，过度向城市偏斜造成的。由此引发城乡非均衡发展、要素市场扭曲等一系列问题。此外，城乡基本公共服务、工作环境、工资水平等差距巨大，城市“虹吸效应”将农村生产要素牢牢吸附，切断了农村发展的“主动脉”，造成“失血”严重、逐渐凋敝的恶性循环。当然，农业产业的弱质性也限制了农村要素市场的发育。因此，党的十九报告明确提出要实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2019年中央一号文又进一步指出，要“全面深化农村改革，激发乡村发展活力”。

　　以健全要素配置机制为突破口助力农村发展

　　面对农村发展困境，关键破解之策在于完善政策体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，健全生产要素市场，培育农业农村发展新动能。

　　一要健全农村土地要素配置机制。搞活农地经营权流转，创新农地流转经营模式，以公司、合作社和家庭农场等现代农业经营组织为主体，通过托管、代耕、租入和入股等多种方式，推动农地适度规模经营，做强一产，做优二产，做活三产，提升农业经营收益。盘活农村宅基地，开展给予农户宅基地处置权和收益权改革试点，加快推进宅基地确权登记，健全房屋和宅基地一体化基础上的“三权分置”机制；探索采取出租、入股等形式，将空置的宅基地整合利用，推动宅基地置换退出以及整理复垦，有序释放农村宅基地红利。培育和健全城乡建设用地统一市场，完善城乡建设用地一体化和征用政策。加快农村集体建设用地入市及价格弹性增长机制，优化农村土地资源配置。

　　二要健全农村劳动力要素配置机制。重点推进城乡基本公共服务尤其是就业服务一体化建设。建构完善的城乡统一就业信息网络，充分发挥政策引导作用，鼓励各类经济组织积极参与，实现城乡人才信息互动，在有序引导农村人才“走出去”的同时，积极将农村发展需要的城市人才“引进来”。建立健全农村劳动力激励机制，统筹物质、精神和发展三大激励路径，以政府为主导向农村就业劳动力提供资金支持，实施城乡劳动力平等就业、外出培训和深造等扶持政策，鼓励有一定技能的高素质的农村劳动力“留下来”。建立健全城乡劳动力互动机制，顺畅劳动力乡村流入渠道；完善农村教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务，吸引更多有情怀、担当、技能的人才带着技术、信息和资金等先进生产要素扎根乡村，让农村经济社会发展迸发活力。

　　三要健全农村资本要素配置机制。关键是推进农村普惠金融制度建设。鼓励并支持农村金融机构开展普惠性涉农业务，优化服务，实现农村金融机构由在乡村“抽血”向“造血”转变，改变既往金融机构将农村资金向城市和非农产业投放，农村发展长期面临“资金枯竭”和“资金外流”的困境。切实落实县域金融机构的涉农贷款服务，督促其增加投放农村的贷款比例；并对农村金融机构的涉农贷款业务实施差别化准备金率，保障农村资金供给。积极发展政策性农村金融保险业务，建立风险共担机制，鼓励商业性金融保险机构参与涉农业务。加强对农村非正规金融监管，使其逐步规范化、合法化，营造良好的农村金融环境。

　　“聚人气、添动能、增活力”。土地、劳动力、资本等是决定农村发展的关键要素。健全农村生产要素配置机制，促进城乡要素双向流动，助推城乡“互流、互动、互促”，是激发农村发展活力，培育农村发展新动能的重要举措，也是确保乡村振兴战略实现的核心抓手。

　　（罗明忠现为华南农业大学经济管理学院教授、博士生导师，广东省决策咨询重点培育基地国家农业制度与发展研究院执行主任。本文为国家社科重点项目（17AJL013）的阶段性成果。）