引入负面清单管理 促进产业绿色发展

　　提要：长江是中华民族的发源地之一，拥有独特的生态系统。推动长江经济带发展，要坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位。这不仅是对自然规律的尊重，也是对经济规律、社会规律的尊重。在这一过程中，要研究引入负面清单管理制度，严格限制污染密集型产业准入，推动长江经济带产业绿色发展，维护长江生态安全

　　习近平总书记明确指出，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。当前，长江经济带建设中各地区对高排放、高污染产业的准入限制不严，导致能源重化工业等污染密集型产业竞相沿江布局，加剧了长江经济带生态环境恶化程度。因此，研究引入负面清单管理制度，严格限制污染密集型产业准入，对推动长江经济带产业绿色发展、维护长江生态安全具有重要现实意义。

　　（一）

　　现行的产业管理方式已不适应长江经济带产业绿色发展的现实诉求。

　　其一，长江经济带产业发展对环保性禁入条件设置不严，导致污染密集型行业沿江布局较多，环境风险增大。一是长江经济带主要采取产业发展指导目录选择要鼓励、支持的产业，在一定程度上容易导致企业对市场需求产生错误判断，引发产能过剩和资源错配。当前《产业结构调整指导目录》等“正面清单”管理模式的重点在于对产业存量的淘汰，而无法对影响环境友好性和资源节约性的产业增量进行严格限制，存在污染产业的淘汰与新增相抵消的情况，这需要引起高度重视。二是一些地区大力引进和发展能源重化工业，给长江生态环境带来一些安全隐患。

　　其二，长江经济带“正面清单”管理模式注重产业发展的经济效益，对高能耗、高排放和高污染产业的市场准入难以起到精准的限制作用，对产业发展的负外部性管理不足。

　　其三，长江经济带环境监管体系不健全，增大了负面清单管理的引入和实施难度。比如，目前尚未形成统一的环境监管体系，对长江经济带的生态环境状况掌握不清，难以有效评估沿江产业对生态环境的预期影响；“非禁即入”式的负面清单制度增大了管理者的监管难度，不利于长江经济带产业绿色发展。

　　（二）

　　当前，要引入负面清单管理，促进长江经济带产业绿色发展。

　　第一，尽快划定长江经济带生态环境保护红线，为负面清单编制提供“底线”标准。生态环境保护红线是负面清单制定的依据和标准。建议从资源利用、环境保护和生态平衡三个层次划定产业发展的生态环境保护红线。一是资源利用层次可从资源利用总量和资源利用效率两个方面进行约束，包括土地、水、能源的总量及万元GDP有效利用量等指标；二是环境保护层次可从排放总量控制和排放强度两个方面进行约束，包括工业“三废”排放总量、污染物去除量、万元GDP的污染物排放强度等指标；三是生态平衡层次可从生态健康和生态空间两个方面进行约束，包括水功能区水质达标率、生物多样性指数、珍稀物种生存状况等指标。

　　第二，加快编制长江经济带产业发展的负面清单，严格限制产业发展对生态环境的影响。一是可考虑列出长江经济带限制禁入类产业的负面清单，主要是对电镀、印染、造纸等高耗能和高污染行业严禁准入和向长江中上游转移，明令禁止这类行业中的小微企业的准入，严格限制这类大中型企业的粗放式发展。二是考虑列出长江经济带落后产能类产业的负面清单，主要是对有色、石化、钢铁、建材等行业限制产能盲目扩张，逐步淘汰这类行业中生产工艺落后、环境污染严重的企业。三是考虑列出长江经济带限期整改类产业的负面清单，对于关系国民经济重要命脉和安全的行业，强制要求通过绿色循环工艺改造达到节能环保标准，对于达不到既定工艺标准和环保标准的企业，可依照清单实施退出和淘汰机制。四是根据不同主体功能区定位制定差异化的负面清单标准，确定不同主体功能区的产业发展类型、方式、能耗及污染物排放强度，尤其是对禁止开发区、限制开发区和重点生态功能区的产业准入和开发强度进行严格限制。

　　第三，加快建立完善的负面清单监管机制。由正面清单转向负面清单，对政府的监管职能提出了更高的要求，需要政府的监管重心由事前监管向全运营流程监管转变。一是加强长江经济带环境风险预警和管控体系，建立长江经济带产业发展的环境风险评估与预警技术平台，及时识别和化解负面清单管理中的环境风险。构建多区域、多部门联防联治机制和应急管理机制，提高长江经济带产业环境风险应急协同管理能力。二是建立环境信息的监测和共享机制，加快整合各地区和各部门的环境统计口径，依据主体功能区制定差异化的生态环境监测标准，构建统一的环境数据共享平台，提高负面清单管理的透明性。同时，根据环境监测数据动态调整和优化负面清单项目。三是定期曝光违反负面清单管理的企业，建立企业环保信用档案制度，对失信企业要加大处罚和责任追究力度。通过统一的信用信息共享平台严格控制高污染、高排放企业的准入和转移。

　　（本文来源：经济日报 作者：任胜钢 刘 勇 作者单位分别系中南大学商学院、中国社会科学院工业经济研究所）