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[摘 要] 改革开放40年来，我国政府机构改革大致分三个阶段进行了8次改革，取得了显著成就，积累了丰富经验，也存在不足之处，为深化改革提供了宝贵经验和启示。适应新时代发展的要求，政府机构改革呈现新的发展趋向。
[关键词] 政府机构改革；改革开放40年；回顾；启示
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
改革开放40年来，为适应经济社会发展和各方面改革的需要，我国先后进行了8次大的政府机构改革，取得了显著成效，积累了宝贵经验。在改革开放40周年之际，对政府机构改革进行回顾、总结和展望，有助于从以往改革中获取经验和启示，加深对改革规律的认识，深入理解和贯彻党的十九届三中全会对政府机构改革作出的决策部署，继续把新时代政府机构改革推向前进。
一、改革开放以来政府机构改革的三个阶段和突破性进展
实行改革开放以来，从1978年到2018年的40年间，我国于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年集中进行了8次政府机构改革，平均五年一次，内容涉及机构调整、职能转变、编制配备、制度建设等方面。从历次改革的背景、目标和重点看，政府机构改革大体上经历了三个阶段，不断取得新的突破和进展。
（一）第一阶段（1982—2002）：适应经济转型的要求，以精简机构为重点推动政府机构职能转型
这个阶段20年间进行的4次政府机构改革，背景是党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决定，经济体制改革不断深化，推进从计划经济向社会主义市场经济转型，需要按照发展市场经济的要求，转变政府职能，调整机构设置，重点是精简计划经济条件下的专业经济管理部门，改变部门职能配置，推动政府机构职能转型，呈现以精简为主的特点。
1982年机构改革是改革开放后进行的首次政府机构改革。改革前，国务院机构达100个，机构臃肿、层次繁多、效率低下的问题突出，迫切需要通过精简机构加以解决。邓小平同志指出：“精简机构是一场革命。”改革的重点是精简机构和编制，并为深化经济体制改革创造条件。改革后，国务院机构从100个裁并为61个，人员编制从5万多减到3万多，精干了领导班子。
1988年机构改革第一次提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，改革的重点是撤减专业经济管理部门和综合部门内设专业机构，减少专业部门对企业的干预，强化政府的宏观管理职能。这次改革还提出建立国家公务员制度，并第一次对国务院各部门进行定职能、定机构、定编制的“三定”方案工作。通过改革，国务院机构由72个减为68个，人员减少1万多。
1993年机构改革在确立社会主义市场经济目标的背景下展开，提出按照社会主义市场经济体制的要求，转变政府职能，推行政企分开，改革计划、投资、财政、金融等方面的管理体制，重点撤并专业经济部门和职能交叉的机构，有的转化为经济实体或服务实体。经过改革，国务院机构由86个减少到59个，大量非常设机构被撤销。
1998年机构改革是一次力度较大的改革，强调以发展社会主义市场经济为目的，转变职能，加快推进政企分开，几乎撤销了所有的专业经济部门，清除了政企不分的组织基础，结束了计划经济下依靠专业经济部门直接管理企业的体制。改革后，国务院机构由72个减为53个，行政编制从3.2万减到1.6万，精简近50%。
（二）第二阶段（2003—2012）：在市场经济体制基础上，以整合职能和机构为重点优化政府组织架构
这个阶段进行的2次政府机构改革，是在社会主义市场经济体制初步形成的基础上展开的，为适应全面建设小康社会和科学发展的要求，强调全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。这时与计划经济相关的政府机构已基本上撤销，面临的问题主要是职能转变不到位、部门职能交叉、效能不高，因而改革的重点已不再是精简，而是围绕转变职能，整合职能和机构，探索职能有机统一的大部制，优化政府架构，呈现以整合为主的特点。
2003年机构改革进一步转变政府职能，提高政府效能，重点对国有资产管理、宏观调控，金融监管、流通管理和市场监管等重点领域的相关职能和机构进行优化整合，采取综合设置，组建了国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、商务部、银监会等政府部门。从机构设置形式看，实际上也是对大部制的一种探索。
2008年机构改革围绕转变政府职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观管理部门职能，整合一些领域的相关职能和机构，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部等4个大部，涉及调整机构15个，减少正部级机构４个，初步形成了与宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能相配套的政府组织架构。
（三）第三阶段(2013—2018)：适应新时代发展的要求，以优化协同高效为着力点构建现代政府治理体系
这个阶段进行的2次政府机构改革，是在中国特色社会主义进入新时代的背景下展开的，为适应统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局和实现国家治理现代化的需要，以习近平同志为核心的党中央下决心推进党和国家机构改革。党的十九届三中全会对党和国家机构改革作出顶层设计和全面部署，明确了改革的目标、原则和路径。政府机构改革作为党和国家机构改革中的一项重要内容，需要按照改革的总体思路，以加强党的全面领导为统领，以推进国家治理现代化为导向，以推进优化协同高效为着力点，调整优化政府的机构设置和职能配置，呈现优化协同高效的特点。
2013年机构改革以转变职能为核心，稳步推进大部门制改革，重点是实行铁路政企分开，不再保留铁道部，整合相关领域的职能和机构，组建了国家卫计委、国家食药监管总局、国家新闻出版广电总局等部门，同时着力转变政府职能，深化简政放权，改革后国务院正部级机构减少4个，涉及调整机构20多个。
2018年进行的政府机构改革着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新时代发展要求，推进政府机构职能的调整优化，组建了自然资源部、生态环境保护部、文化和旅游部、退役军人事务部、应急管理部等部门和其他机构，同时一些领域职能相近、联系紧密的党政部门采取统筹设置。改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。其他层面的政府机构改革也在有序展开。
二、40年政府机构改革取得的主要成就
纵观政府机构改革走过的历程，历次改革都解决了当时面临的主要问题和矛盾，不断取得新的突破，为发展改革创造了条件。经过40年来坚持不懈的努力，政府机构改革取得了历史性成就。主要标志有：
（一）成功实现了从计划经济下的政府职能向社会主义市场经济下的政府职能的历史性转变
在政府与市场关系上，市场在资源配置中的决定性作用明显增强，政企分开、政资分开基本实现，政府对微观经济的直接干预大幅减少，对宏观经济主要通过发展规划、财政、金融等间接手段调节，简政放权、放管结合、优化服务全面推进。在政府与社会关系上，政社分开稳步推进，政府的社会管理、公共服务和生态环境保护职能越来越受重视，不该政府管的事项逐步向社会主体转移，各类社会组织蓬勃发展，作用得到发挥，协同治理局面正在形成。
（二）建立了与市场经济相适应、结构合理、精干高效的政府机构体系
一是机构体系转型，以往计划经济条件下形成的专业经济部门基本撤并，并按照社会主义市场经济的要求，建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理部门、公共服务部门和生态环境部门为主组成的政府机构体系。二是组织结构优化，以往分设过细、职能相近的机构大多采取综合设置，政府管理需要的专项职能部门分别设立，初步形成以政府大部为骨架、专项职能部门和相关机构相辅相成的政府架构。三是机构更加精干，国务院机构由100个减少到65个（包括16个部管局），其中国务院组成部门由52个（1993年前称部委）减少到26个，部门内设机构、地方机构、人员编制也有较大幅度精简，其间虽有“精简—膨胀”的回潮，但反复幅度小于精简幅度。
（三）落实了统筹党政机构设置、理顺党政职责关系的改革部署
40年来对优化党政机构设置进行了积极探索，有的党政机构实行合署办公、一个机构两块牌子等。2018年机构改革贯彻落实党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定和方案，统筹设置党政机构，对一些职能相近、联系紧密的党政机构采取综合设置，理顺职责关系，如国家新闻出版署（国家版权局）在中央宣传部加挂牌子，由中央宣传部承担相关职责。国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。国务院台办与中共台办、国家网信办与中央网信办，一个机构两块牌子，列入中央直属机构序列。国务院新闻办在中宣部加挂牌子。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密办、国家密码管理局与中央密码办，一个机构两块牌子等。通过改革，减少了多头管理、职责交叉重复、推诿扯皮等问题，加强了党的集中统一领导，促进了党政机构协调联动。
（四）明确了“块块”和“条条”政府部门之间的职责关系
从横向看，通过部门职责调整和“三定”规定，部门间职责划分更加明确，走向权责一致，一件事情原则上划归一个部门负责，需要多个部门参与的事项，明确了主次责任，健全了部门间协调配合机制，职责交叉分散、权责脱节、多头管理、推诿扯皮等问题逐渐减少，运行更加顺畅。从纵向看，中央部门与地方部门的权责划分更加清晰，适合地方管理的权力逐步下放，增强了地方治理能力；中央和省级部门侧重政策制定和监督执行、市县乡级部门侧重执行执法的权责体系逐步形成；垂直管理机构与地方管理关系得到规范。
（五）推进了政府机构编制的法治化进程
法治政府建设不断推进，政府机构编制管理的法律法规逐步健全，部门“三定”规定更加科学规范，作用显著增强，政府机构的设置调整、职责权限、内设机构、人员编制、职数配置走向规范化、制度化、公开化；编制管理总量控制、统筹使用的动态调整机制初步形成，在巨大膨胀压力下行政编制总体保持适中；公务员制度不断完善创新，政府人员素质和工作能力明显提升。
三、政府机构改革积累的经验和存在的不足
改革开放以来的政府机构改革是一个不断探索、认识规律的过程，积累了丰富的经验，也存在一些不足和教训，为改革提供了宝贵的经验和启示。
（一）积累的主要经验
1.坚持党对政府机构改革的领导。政府机构改革是政治体制改革的重要内容，必须充分发挥党的总揽全局、协调各方的作用，以党的政治优势引领和推进改革，使之贯穿改革的各方面和全过程。改革开放以来，我国的历次政府机构改革都是在党的领导下进行的，都是由党中央作出决策部署，明确改革方向和重大举措，使改革充分体现时代发展要求、人民期待和党的意志，为改革顺利推进并取得成效提供了根本保证。
2.适应经济社会发展的需要。根据上层建筑适应经济基础的要求，政府机构改革始终坚持适应经济社会发展的需要，以经济体制改革为牵引，研究确定与形势发展不相适应的问题，提出改革的重点和任务，进行相应的调整变革。以阶段性改革为例，第一阶段改革适应经济转型的需要，不断推进政府职能和机构转型；第二阶段改革适应完善社会主义市场经济体制的需要，优化政府组织架构；第三阶段改革适应新时代发展的要求，积极构建现代政府治理体系。
3.牢记以转变政府职能为核心。改革政府机构不是简单的撤减合并，也不是为了改革而改革，而是要转变职能，提高效能，发挥好政府作用。在改革实践中，自1988年机构改革首次提出转变职能是关键之后，历次政府机构改革都是围绕转变政府职能展开的，以机构改革推动职能转变，同时釜底抽薪，走出“精简—膨胀—再精简”的怪圈，如20世纪的3次机构改革，都根据政企分开、减少微观管理的要求，着力裁撤专业经济部门；本世纪的4次机构改革，都强调加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，推进政府机构职能优化组合。
4.发挥中央和地方两个积极性。我国是一个大国，幅员辽阔，各级和各地情况差别很大，不同层级政府的机构设置有共性的一面，也有个性的一面，因而在政府机构改革中始终注重发挥中央和地方两个积极性，一方面由中央作出统筹规划和全面部署，明确改革的原则和“规定动作”，保证各级和各地改革的协同推进、相互衔接，形成整体效应，另一方面充分考虑地方的差异性，尊重地方首创精神，鼓励地方结合实际积极探索创新，做好“自选动作”，使地方机构改革更加贴近实际，对具有普遍意义的做法经验在全国推广。
5.从中国国情出发借鉴国外有益经验。一个国家的政府机构设置和变革，主要是由本国的政治制度、经济发展水平、历史文化传统等因素决定的，同时也受到国外变革潮流和经验的影响。因此，我国在政府机构改革中始终坚持从中国国情出发，根据中国的国情和面临的问题，作出符合适合中国实际的制度安排，同时也注重借鉴国外政府机构设置的有益经验和变革潮流，从中国国情出发作出合理选择。
（二）存在的不足
1.有的领域改革相对滞后。政府机构改革是一个系统工程，涉及方方面面改革，需要系统规划、协调推进，使各项改革相互配套、相互促进，才能产生更大效应。从改革过程看，各领域改革存在着重视程度不一、进展参差不齐的情况，有的改革相对滞后，或者说得多做得少。比如说，政企分开改革力度大见效快，但政社分开改革则重视不够，进展迟缓，政府部门仍管了不少社会可以自主治理的事，向社会转移职能往往找不到理想的承载主体；经济领域的机构调整比较充分，而社会领域、公共服务领域的机构调整则较为滞后，这种情况在后几次政府机构改革中已得到很大改观；行政机构改革不断调整，成效明显，事业单位改革则相对滞后，举步维艰，事业单位承担行政职能或行政机构承担事业职能等政事不分、职能不清等问题，尚未很好解决。
2.层级部门关系调整不到位。政府机构改革不仅关系同级部门关系调整，而且也涉及不同层级部门关系优化。考察以往的改革，对层级部门关系调整较为有限，有的改革举措前瞻性和稳定性不足。比较明显的实例是，层级部门和职能“上下一般粗”问题受到广泛关注，但无论在理论上还是在实践上都尚未很好解决；实行权力下放，调动了地方积极性，同时也出现了中央政令不畅、市场分割、地方保护等情况，如何化解这一矛盾存在不同看法；地方机构的设置，受数额所限，越往下越少，势必产生“多对一”“一对多”“不对口”等情况，不完全对口设置的，工作往往受到影响，尽量对口设置又会超出限额，对此地方和基层面临着两难选择。
3.部门内部整合不充分。在机构改革中，部门合并重组只是改革的第一步，接下来还需要按照新的职能定位进行内部整合，才能成为一个有机整体。从以往改革实践看，一些新组部门只是将相关机构简单地归并在一起，没有进行充分整合。有的内设机构过多过细，职责交叉，相互牵扯；有的只是划转了职责，但相关机构、人员、权力、设施等没有一并划转，新组部门有责任无手段；有的内设机构名义在一起，但仍分散办公，各干各的；有的对机关人员未作出合理安排，或者简单地精简分流，或靠自然消化，职数和人员长期超编；有的仍沿袭原有机关文化和作风，貌合神离，磨合期很长。
4.党政机构改革联动不够。在我国政治体制中，党政机构都是我们党治国理政的重要保障，在党的领导下协同一致开展工作，因而需要统筹推进党政机构改革，优化资源配置。在以往的改革中，主要局限于政府机构改革，党政机构改革的协同联动不够，一些领域存在的党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题没有得到很好解决。对此，一些部门也进行了改革探索，如实行党政机构合署办公、一个机构两块牌子等，但涉及范围有限，因此2018年进行机构改革强调要统筹推进党政机构改革，理顺职责关系，形成综合效益。
5.机构编制法治化滞后改革实践。按照建立法治政府的要求，政府机构改革应当于法有据，用法治巩固改革成果。从实践情况看，自1988年改革起就提出用法律手段规范机构设置和编制管理，开始机构“三定”规定工作，此后历次政府机构改革也强调要实现机构编制的法定化、规范化，先后修订了政府组织法，制定了机构编制管理条例等法律法规，但相对而言滞后于改革实践，有关法律制度不健全，一些机构编制管理的基本法律缺失，已有规定过于原则简约，缺乏实体性和程序性的规定，常常以政策性文件替代法律法规，操作上弹性过大。例如，一个机构设置是定位于政府组成部门，还是直属机构或事业单位，缺乏法定依据和标准，往往因时因地而定，可以这样也可以那样，刚性约束不足，政府机构编制管理尚未实现法治化。
四、政府机构改革的新趋向
一个时代有一个时代的主题。习近平总书记指出，机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整。适应新时代发展要求和国家治理变革的要求，党的十九届三中全会把政府机构改革放在党和国家事业发展全局中统筹推进，强调转变政府职能，优化机构设置和职能配置，目标是构建职责明确、依法行政的政府治理体系，加快建设人民满意的服务型政府。据此，对新时代政府机构改革展望如下。
（一）更加突出转变政府职能
转变政府职能是深化政府机构改革的根本目的。李克强总理强调，在新一轮政府机构改革中，要突出深刻转变政府职能，提升政府效能。面对新时代发展提出的新要求，必须把转变职能放在更加突出的位置，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。
1.以政府机构改革为契机推进职能转变。结合新时代发展要求，以问题为导向，不断完善宏观调控体系、市场监管执法体制、自然资源和生态环境管理体制及公共服务管理体制，为推动高质量发展提供体制保障。
2.把政府机构改革与“放管服”改革结合起来。深化简政放放权，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，不断激发市场活力；创新市场监管方式，维护公平竞争的市场秩序；优化政府服务，提高行政办事效率，增强企业和群众的获得感。通过改革，把该放的权放到位，把该管的事管到位，加快转变政府职能。
3.加快推进政社分开。进一步理顺政府与社会的关系，将不必由政府承担的社会职能转移给社会组织，充分发挥社会组织在公共管理和服务中的作用，激发社会组织的活力，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。
（二）构建职责明确、运转高效的政府机构体系
经过历次改革，目前已形成与社会主义市场经济相适应的政府机构体系。在更高起点上推进改革，需要按照优化协同高效的原则，从各个层面理顺部门职责关系，使政府机构体系高效运转，提高政府效能。
1.理顺同级部门关系。在新的政府机构体系框架下，进一步理顺同级部门之间职责关系，使一件事情原则上由一个部门负责；更加注重明确责任，做到有权必有责。
2.优化层级部门关系。根据不同层级政府的履职特点和优势，合理划分中央与地方部门的事权，减少职能“上下一般粗”情况；赋予省级及以下地方政府机构更多自主权，增强地方治理能力；中央明确规定需要上下对口的机构要对口设置，地方还可因地制宜设置机构。
3.强化部门内部整合。不仅是“物理合并”，更要起“化学反应”。对分设过细，职责重复的内设机构，可采取大司局、大处室设置；对执行性、监管性的内设机构，可作为相对独立的执行机构；对部门内部机构、人员、设施和机关文化，要做到相互融合，缩短磨合时间。
4.整合行政执法队伍。减少执法队伍种类和层次，对相关领域的执法队伍采取综合设置，健全跨部门、跨领域、跨地区综合执法队伍之间的协调配合，形成执法监管合力。
5.统筹配置机构编制。在严控总量的前提下，按照“人随事走”的思路，加大人员编制的统筹调配力度，破除部门间、地区间、层级间、身份间的编制使用壁垒，有保有压，此消彼长，灵活调剂或周转使用各类编制，形成动态调整机制，优化结构布局。
（三）统筹安排党政机构布局
按照优化协同高效机构的要求，统筹党政机构设置，优化党政机关布局，是新时代机构改革的一个突出特点根据深化党和国家机构改革的部署，优化党政机关布局主要有三种形式。
1.职能相近、联系紧密的党政机构可实行合并设立或合署办公如国家行政学院与中央党校，一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位；将国家公务员局并入中央组织部，由中央组织部承担统一管理公务员的职责，保留国家公务员局牌子等。
2.党的决策议事协调机构的办事机构可设在政府部门如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部；中央审计委员会办公室设在审计署；中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部；中央教育工作领导小组秘书组设在教育部等。
3.与党的职能部门工作联系紧密的政府机构可采取归口领导如将新组建的国家广播电视总局、中央广播电视总台归口中央宣传部领导；将国家民族事务委员会归口中央统战部领导等。
在地方层面，一些领域党委机构和政府机构设置重叠、职责交叉、权责脱节等问题同样存在，更需加大统筹党政机构改革力度，优化党政机构布局，提升整体合力。
（四）加快事业单位分类改革
事业单位改革是完善公共服务体制的必然要求，也是深化政府机构改革的重要内容。针对事业单位改革相对滞后、定位不准、职能不清等问题，按照分类推进的改革思路，加快政事分开，将主要承担行政职能的事业单位转为行政机构，相关人员转为行政编制，今后也不再设立承担行政职能的事业单位；实行事企分开，将主要从事经营活动的事业单位转为企业，不再实行事业编制管理；推进管办分离，理顺公益类事业单位与主管部门之间的关系。
（五）实现机构编制法定化
政府机构编制的法定化是建立职责明确、依法行政的政府治理体系的重要标志。党的十九届三中全会提出“要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，对机构编制法定化提出更高要求。这就需要加快行政立法进程，适时修订国务院组织法和地方政府组织法，对政府机构组织的原则、序列、规格、职责权限等内容做出规定；制定机构编制法，明确政府部门的职责权限、内设机构、人员编制、职数配置等内容；将“放管服”改革与部门“三定”规定结合起来，明确界定部门职责，推进政府职能转变；全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，提高权责清单的规范性、科学性和实用性，规范政府权力运行。
[作者简介]沈荣华，中国行政管理学会副秘书长、研究员。