李政：改革开放40年国企改革的基本逻辑与宝贵经验

　　【纪念改革开放40周年】

　　改革开放40年来，国有企业改革以其牵涉面广、错综复杂，成为经济体制改革的中心环节和重点、难点。随着全面深化改革的推进，国有企业改革也进入深水区，党的十九大对深化国企改革提出新要求。立足新时代，实现国企改革既定目标，需要在回顾国企改革历史、总结取得的主要经验基础上，将国企改革不断向前推进。

　　国企改革的历程与取得的成就

　　国企改革40年，大致可以分为四个历史时期：从1978年到1988年，是国家对国有企业经营管理方式进行改革的时期，国企改革主要包括放权让利和两权分离等内容；从1988年到1998年，是国有企业的制度改革时期，国企改革主要包括转换企业经营机制、建立现代企业制度与国有企业重组等内容；从1998年到2012年，是国有资产监督管理体制改革时期，国企改革主要包括国有经济战略性调整、设立国资委、完善国有企业法人治理结构、垄断行业改革等内容；2012年党的十八大召开至今，是深化国企改革时期，国企改革主要以分类改革为前提，以发展混合所有制经济为突破口，相关各项改革继续推进。

　　40年来，从国有国营形式下国家和企业之间利益关系的调整转变到公有制实现形式的变革和多样化，从企业自身的改革转变到以国有企业改革为核心的全面经济体制改革，国企改革一直围绕三条线索展开：一是改革政府与企业的关系，二是改革国有企业自身的制度安排，三是完善国有企业的外部环境。这40年来国有企业改革的理论与实践，成为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。

　　经过40年的理论研究和实践探索，国企改革取得辉煌成就。首先，国企改革为民营经济发展提供了支持和发展空间，国企和民企都获得跨越式发展，呈现出同步创新发展态势。比如，2018年美国《财富》世界500强企业中，中国上榜公司数量连续第15年增长，达到120家，其中国企83家、民企37家，稳居第二，已经非常接近美国（126家），远超第三位的日本（52家）。榜单排名跃升最快的前10家公司中，有8家来自中国内地，而其中4家是民营企业。2018年中国500强企业共实现营业收入71.17万亿元，较2017年增长了11.20%，237家民营企业上榜，较上年增加了11家，国有与民营企业入围数量差距进一步缩小。其次，国企改革推动了社会主义市场经济体制的建立和完善，也为其他领域经济体制改革积累了宝贵经验，并且提供了支持和保障。国有企业的改革与发展为改革开放提供了坚实的物质基础，有力地推动了我国工业经济从高速度迈向高质量发展。再次，国有经济布局和结构不断优化，国有企业创新能力不断增强，为我国经济持续快速增长和实现高质量发展、创新驱动发展奠定了良好的基础。近年来，以中央企业为代表的国有企业在高铁、特高压、载人航天、绕月探测、深海钻井平台、深潜探测等领域取得一大批具有自主知识产权和国际先进水平的成果，成为我国科技创新的典范。

　　国企改革的基本逻辑与经验

　　40年国有企业改革是一个解放思想、实事求是的渐进式改革过程，改革的思路是逐渐清晰的，改革的实践是逐渐深入的，走出了一条中国特色改革之路。回过头来看，国企改革之所以能够顺利推进并取得巨大成功，是因为形成了以下基本逻辑与宝贵经验。

　　一是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，坚持“两个毫不动摇”，推进国有经济布局和结构调整。改革开放之初的1980年，国有企业所占比重为76%，集体企业所占比重为24%，呈现公有制经济一统天下的局面。1982年，发展和保护个体经济被写入了《中华人民共和国宪法》。1987年党的十三大对私营经济给予了明确定位，指出私营经济一定程度的发展是公有制经济必要的和有益的补充。随后，私营经济的合法地位在宪法中首次得到确认，1988年《宪法修正案》指出：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。”私营经济迎来快速发展时期。1992年党的十四大报告明确了社会主义市场经济的所有制结构：以公有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展。1993年党的十四届三中全会突破了非公有制经济作为公有制经济“有益补充”的传统定位，提出：“坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件”。1997年党的十五大报告首次确认了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”。2002年党的十六大报告提出根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善基本经济制度，并首次提出“两个毫不动摇”，即“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。指出“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展”。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度还被写入《中华人民共和国宪法》（1999年修订）和《中国共产党党章》（2002）。党的十七大、十八大、十九大报告都重申了坚持和完善基本经济制度和“两个毫不动摇”。党的十九大报告还提出，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，全面实施市场准入负面清单，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营经济发展，激发各类主体活力，打破行政垄断，防止市场垄断。正是在这一过程中，国有经济和民营经济都获得巨大发展，国有企业数量和所占比重虽然大幅下降，国有资产规模却大幅提升，国有经济控制力和国际影响力不断加强。

　　二是坚持党对国有企业的领导，推进国有企业所有权制度建设，公有制的实现形式逐渐多样化。公有制实现形式就是公有制经济的具体组织形式和经营方式。公有制实现形式多样化体现在，公有制经济的组织形式和经营方式由传统的国有独资企业和集体企业扩展到股份合作制企业、股份公司等。国有企业所有权制度建设首先是解决所有者代表和所有者权益保障问题，其次是解决委托—代理问题和国有资产流失问题。为此，改革开放40年来，国企改革进行了公司制改革、建立和完善公司治理结构，并逐步完善国有资产监督管理体系、设立国资委等。混合所有制改革也是国有企业所有权制度变革的延续和创新。国有企业公有制实现形式的多样化基于国有企业改革中对股份制和混合所有制经济的理论与实践探索。1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》最早提出了混合所有制经济的思想。1997年党的十五大文件中出现了混合所有制经济。2002年党的十六大报告进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，积极推行股份制，发展混合所有制经济。党的十六届三中全会提出：大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。2007年党的十七大报告指出：“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。2013年党的十八届三中全会为混合所有制经济注入了新的内容，指出“国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”2017年党的十九大报告提出，完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本做强做优做大，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

　　三是探索国有企业和市场经济相结合的改革之路，国有企业逐渐成为独立的市场主体。1984年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》肯定了商品经济和价值规律的作用，市场化改革得以继续向前推进。1987年党的十三大报告指出，社会主义有计划的商品经济体制，应该是计划与市场内在统一的体制。新的经济运行机制，总体上来说应该是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，市场化改革方向也随之确立。党的十四届三中全会进一步确定了社会主义市场经济体制的基本框架：社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。建设社会主义市场经济体制就是在社会主义基本经济制度下引入市场机制，核心是培育自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的微观市场主体，其中的难点和关键是使国有企业与市场经济相融合。从传统计划经济体制下的国营企业逐步转变为适应市场经济体制要求的独立市场竞争主体，是国有企业改革乃至中国经济体制改革的中心任务。但这一过程异常艰难。随着市场化改革的深入，大量国有企业由于不能适应市场而陷入困境。1997年党和政府提出帮助国有企业脱困的任务，在帮助国有大中型企业脱困的同时，进行现代企业制度试点，逐步推行公司制、股份制，努力使国有企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。经过多年改革，国有企业逐步适应市场经济的发展，逐步成为自主经营的新国企。

　　总之，坚持社会主义初级阶段的基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”，走市场化取向的改革之路，是我国国企改革40年的基本逻辑和最重要经验。市场化并非私有化，发展混合所有制经济也绝不是私有化。但二者必须建立在分类改革的基础上，不能简单地把所有国企都推向市场，也不能把所有国企都进行一刀切式混改。一定要基于不同行业和类型，一企一策，在市场配置资源和公平、公正、公开、透明的基础上发挥好政府的引导和监督保障作用。实践证明，国有企业和市场经济能够有机结合，国有企业和民营企业能够共同发展、相辅相成、相互有机融合。离开国有企业改革发展所提供的巨大空间和支持，民营企业不会取得今天的发展成就；反之，没有民营企业的竞争压力和经济整体发展，国有企业及其改革也不会取得今天这样的成效。“国进”不等于“民退”，“民进”也不等于“国退”。

　　新时代国企改革展望

　　党的十八大以来，国企改革不断取得新的更大进展。在看到成绩的同时，也必须看到，与党的十九大对国有企业改革提出的目标要求相比，与国有企业应该担负起的使命责任相比，当前国有企业改革和发展仍存在较大差距。未来国企改革和发展要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循新发展理念和“三个有利于”的原则，继续坚持社会主义初级阶段的基本经济制度和“两个毫不动摇”，着眼于国企、民企和国资、民资公平竞争、协同发展，着眼于整个国民经济健康可持续发展。

　　做强做优做大国有资本和培育具有全球竞争力的世界一流企业是新时代国企国资改革的重要目标。为此，要加快建设中国特色现代国有企业制度，在分类改革的基础上积极发展混合所有制经济，继续完善国有资产监督管理体系和公司治理结构，抓好供给侧结构性改革和市场化经营机制与激励机制建设，坚持自主创新，坚持和完善党的领导、加强和改进党的建设。国企改革将为中国经济高质量发展和建设现代化经济体系、加快实现创新驱动发展作出新的更大贡献，进而为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴作出应有的贡献。

　　（作者：李政，系吉林大学中国国有经济研究中心主任）