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制图：沈亦伶
农民进城，城镇建设用地增加，但农村建设用地却没有相应减少，造成了大量土地的闲置浪费。如何让城市发展红利能够反哺农村？
国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，按照统筹城乡发展的要求，重庆试点地票改革7年，制度设计聚焦于盘活农村建设用地，借鉴城乡建设用地增减挂钩政策，已累计交易地票18.08万亩，反哺“三农”360多亿元。
2015年11月2日，国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》也提出：“按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、‘地票’等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”
地票，是张什么票？
农村老房值钱了，耕地面积增加了
对李碧景一家来说，地票就是及时雨。
7月底，在重庆市垫江县曹回镇石鼓村，村民李碧景大妈的小楼房后面，一片茂密的玉米地就是曾经的老房。李碧景说，“当初不复垦，现在也该塌了。那是老人留下来的土坯房，比我年纪还大，当时卖5000块钱都没人要。”
当第一次听说老屋复垦可以换钱，李碧景不太敢相信自己的耳朵。“那么破的房子能换10多万块钱，复垦的耕地还归我种，怎么会有这样的好事儿？”
李碧景当时想着“万一是真的呢？”现在她一再念叨“复垦复对了”。“老房子复垦，认定面积860多平方米，拿到手差不多18万。老伴和儿子做小生意的本钱有了，女儿的大学学费有了，修新房子的钱也有了。”李碧景眉开眼笑，越说越高兴。
地票的一头是“生产”。类似李碧景这样的农村家庭，在住有所居、自愿复垦的前提下，农户或者农村集体经济组织自愿申请，将老旧房屋复垦为耕地。复垦结束后，国土、农业等部门联合验收审查，确保耕地数量真实，质量达到规定要求。复垦后，耕地承包经营权不变，原则上由原农户承包使用和管护。
地票的另一头是“交易和使用”，土地复垦后产生的地票，可以换取相应的建设用地，统一在重庆农村土地交易所交易。企业通过挂牌、拍卖等市场交易手段获得地票后，可以在城乡规划建设范围内，凭地票指标申请政府征地。
地票的成交单价由最初的8万元/亩，逐渐提升并稳定在20万元/亩左右。目前，重庆公开举办了50场地票交易会，累计交易地票18.08万亩，年均交易地票3万亩左右，与重庆市年度新增经营性建设用地数量大体相当。
“世界城镇化的一般规律，是随着农村人口进城，城市的建设用地增加，农村的建设用地减少、耕地增加。我国却是城乡建设用地双增长。农村人口减少，但农村建设用地不减反增。”重庆农村土地交易所副总裁王晓芹认为，“因为农房只能在本集体经济组织内部流转，地票改革前，进城农民处置农房，只能以超低价出售，甚至一套房只要一两千块钱。城市的土地财产效应在农房上几乎无法体现。”
通过地票改革，重庆城区新增加1亩经营性建设用地，农村就有1亩建设用地复垦为耕地。实际上，地票生产过程中产生了90%以上的耕地，而落地使用时耕地仅占征地范围的60%左右。
收益直拨农户，全程接受监督
地票交易，收益归农户还是归政府？一些人有过不同意见，“政府复垦政府受益。就农户那破房子，给3万块钱就不错了。”
“地票源于农户及其他权利人自愿放弃农村集体建设用地使用权，通过复垦转换为地票收益权。地票只是土地产权价值转移的一个桥梁和载体。复垦之后，农民不再享有无偿的宅基地分配权，且承担了相应的耕地保护责任。所以，从权利来源及权责对等的角度看，地票收益应当归农户和集体经济组织等原来的农村建设用地权利人。”王晓芹介绍说。
在重庆的实践中，地票价格约20万元/亩，扣除3.7万元/亩复垦成本以后，由农户和集体经济组织按85∶15的比例分享。根据最低交易保护价，农户收益不低于12万元/亩，集体经济组织收益不低于2.1万元/亩。重庆农村户均宅基地约0.7亩，复垦农户能一次性获得约10万元的收益。
农民收钱的渠道，也由过去的层层拨款，变为现在价款直拨到农户和集体经济组织的账户，有效防范了款项被挤占、截留、挪用等风险。
地票交易过程全程接受监督。在复垦前、验收后、拨款前，都会有网站、短信和现场的公示通知，电话咨询、投诉、举报渠道畅通。要查询地票价款，也有网上查询和短信告知通道。
一张地票，从哪儿来，到哪儿去，在重庆农村土地交易所，可以直接在地图上看到。这里的数据库和重庆市农村土地整治中心、重庆市建设用地审批数据库相关联。通过数据共享，实现地票生产、交易、使用三大环节联动运行和监督。
地票并非唯一模式，应与其他改革充分衔接
从旧房子只能卖几千块钱，到10万元左右的复垦收益，巨大的差价从何而来？
“地票打通了城乡建设用地市场化配置的渠道，通过地票交易，经济发展需求旺盛的地区可以获得更多的发展空间和建设用地指标，经济发展相对落后的偏远地区因承担更多的耕地保护义务而获得相应的经济补偿，从而实现共建共享。”王晓芹认为，地票是城市反哺“三农”的新渠道。
地票推动了农业转移人口融入城市。参与复垦的农户中，一半左右选择进入城镇生活。每户10万元左右的地票收益，相当于进城农民工的“安家费”，让他们能更好地融入城市。
同时，地票也推进了农村扶贫和新农村建设。在高山生态移民扶贫搬迁和农民新村建设中，参与地票改革的农户，老房除去建新房的面积，剩余部分成为地票。对这些农户来说，一次性收益几万元，补充了建新房资金的不足，复垦耕地继续耕种，每年也有几百到上千元不等的经营收入。
7年来，重庆试点地票改革，城乡建设用地由“双增长”变为“一增一减”。同时，95%以上地票落地于重庆都市功能拓展区和城市发展新区，为城镇建设发展增加了空间。而已交易的18.08万亩地票中，70%以上来自渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，支持了两大片区扶贫工作和新农村建设。
“总的来说，目前地票的供给比较充分，说明这项改革很受欢迎。地票切合了重庆大城市、大农村的基本市情，从长远来看，供需能够平衡。”王晓芹认为，“当然，地票并非农村建设用地的唯一变现模式，现阶段，应与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等改革试点充分衔接，在稳步推进地票改革的同时，也要探索农村存量建设用地以实物形态盘活利用的方式，促进农村一、二、三产业融合发展，进一步拓宽农民财产性收入增长渠道。”（蒋云龙）