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［摘 要］深化供给侧结构性改革是2017年的中国经济主题。当前稳增长对财政扩张及信贷增长的依赖度很大，未来应向市场主导型稳增长转变。今年经济周期性因素加强，供给侧结构性改革会在经济上升周期遇到新问题，改革能否深入下去面临挑战：房地产的资源虹吸效应非常危险，回归房屋使用属性是合理选择，国企国资改革需要对“行业制度套利”问题充分关注，企业降成本应该找到现实合理的路径、方法。
［关键词］供给侧结构性改革；政府主导型稳增长；周期问题和结构问题；房地产资源虹吸效应
［中图分类号］F120.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2017）01-0004-07
［收稿日期］2017-01-13
［作者简介］韩康，第十二届全国政协委员，国家行政学院教授，博士研究生导师，公共经济研究会会长。
2017年，中国经济的主题是深化供给侧结构性改革，中央决策机构已经拿出了一个系统菜单。当前世界经济仍然复苏缓慢，几乎所有发达国家都没有放弃用“量宽”刺激经济的选择，只有中国在经济下行时不搞“量宽”，也不搞“维稳”唯上，而是深化结构改革和稳增长并重，这是全球罕见的案例。但同时，中国30多年积累的结构问题，特别是供给侧结构性问题交错缠绕、年深日久、根盘厚重，解决起来难度很大。有些问题我们的认识已经比较到位，政策举措对路，效果明显；有些问题还需要深化认识，政策有待完善；可能还有些问题存在着某些未知领域，需要进一步认真探讨。
一、当前中国经济既有下行趋稳的一面，也有主要依靠财政支撑根底
不稳的一面，结构问题和周期问题的双重因素，
可能使未来经济运行状况更加复杂
2012年第二季度以来，中国经济进入持续下行通道，从两位数字的增长降至2016年的6.7%和2017年预期的6.5%左右。对此，中央政府积极应变，做出新常态的重要判断，提出底线思维和加强供给侧改革的一系列调控政策。现在，四年过去了，许多重要指标都显示出经济下行趋稳的迹象，政府做出的判断是“缓中趋稳、稳中向好”，有学者提出，经济已经到了L型底线的端点，或者端点开始上翘，也有人认为中国经济2017年将进入新一轮上升周期。
（一）稳增长的主要支撑是力度很强的政府财政及其信贷增长
经济运行“缓中趋稳、稳中向好”的判定是有根据的，一是GDP增长完全在决策机构的调控预期内；二是经济下行的若干影响指标开始发生变化，例如工业产值和企业利润在连续6年下降后止跌；生产资料价格指数PPI在连续5年负值后转负为正；PMI连续7个月持续上升；发电量和用电量2016年出现大幅回升，等等。［1］但是，根据我的观察分析，当前经济运行趋缓向好，在很大程度上，是以政府财政支持及其信贷增长为支撑的。
2016年的固定资产投资总量，制造业、房地产和基本建设三大部门仍然占70%左右。制造业投资近5年来大幅下降，2016年只有3.5%；房地产投资虽有明显回升，去年增长也仅6.5%；只有政府主导的基本建设投资增长强劲，2013到2016年始终保持在19-20%。［2］2016年，中央政府提升财政支持的力度极大，除了在账面上把赤字从2.3%提升到3.0%外，还有一系列大动作，例如发改委推出“2016-2018年交通基础设施重大工程建设三年行动计划”，项目总投资4.7万亿，2016年投入2.1万亿；又如政府大力推进PPP项目，据推算，从中央财政到各级地方政府规划的项目总量高达16万亿。同政府财政调控相匹配，央行投入的信贷盘子也相当可观，仅以2016年1-6月为例，人民币新增贷款7.53万亿，累计同比增长14.79%，规模比2009年上半年“4万亿”刺激政策推出时新增贷款投放量还多1597亿，若考虑地方债务置换，上半年增量可能高达11.03万亿元。［3］［4］
当一个国家处于经济转型期，又面临GDP持续下降可能出现较大波动时，政府加大财政投入并使用信贷手段稳定增长，控制经济震荡风险，为市场重振和企业恢复活力提供更多弹性空间，可能不仅不是坏事，恰恰是一种制度能力的体现。但是另一方面，这种状况也反映了我们发展体制的深层问题：经济增长对政府投资特别是中央政府重大项目投资的依赖度过高，政府需求和民间需求拉动经济的力量极不对称，巨额地方政府债务在短期内难以消化等等。稳增长靠政府财政支持及其信贷增长，只能是短期行为，基础不牢，也不可持续。下一步，稳增长的支撑重心必须转变，通过深化供给侧结构性改革，从“政府主导型稳增长”转向“市场主导型稳增长”，把稳增长的根子扎在全面市场恢复和全面企业激活的基础上。［5］
（二）进入增长上升周期的可能性
2017年后，中国经济运行很可能出现一种新的情况，会有两种因素同时影响经济状况，一个是结构和结构改革因素，一个是周期性因素。
先讲结构和结构改革因素。中国经济高速增长30多年，结构基本特征是高度依赖人力、资本、土地、环境等要素大量粗放投入，高度依赖投资增长，高度依赖外贸扩张，以及大规模创造工业产值等等，这种结构已经不能适应进一步发展的要求了。中央决策机构提出，为从根本上解决经济的长远发展问题，必须坚定推动结构改革，宁可将增长速度降下来一些，提出了加强供给侧结构性改革的一系列举措。结构改革从两方面影响经济生活，一个是政府强制性淘汰落后生产能力——“三去一降一补”，另一个是动能转化，即用创造新技术、新产业、新行业、新业态增加经济推动力。只要不放弃结构改革，这两方面影响力都会发生逐步增强作用，从改革启动始，2017年的影响作用会更大。
与此同时，周期性因素也很可能在2017年以后发生重要影响。无论什么样的制度、体制，经济都是有周期的，尽管表现形态不同。我们观察一下中国经济近25年的增长曲线，可以看到一些规律性现象。1989和1990年是国内出现巨大波动年份，1991年恢复增长，1992年达到14.2%，之后从1992-2015年有三个增长波动周期，第一段是1992-1999年的增长下降时期；第二段是2000-2007年的增长上升时期，第三段是2008-2016年的增长下降时期。上升周期和下降周期都在7-8年左右。［6］按照这个周期规律推论，2017年以后，很可能出现另一个新的增长上升周期。
周期性因素的基本动因是市场出清，简单讲就是社会总产品从需求不足和供给过多，到新需求增长和新供给扩大。这里也有一些复杂情况，例如某些企业的市场出清基本完成，但整个行业的市场出清尚未完成；又如某一行业的市场出清基本完成，但整体经济的市场出清尚未完成；再如，在原有结构基础上的市场出清基本完成，但按照新结构基础运行的市场出清并未完成。以2016年第二季度的情况为例，焦煤、焦炭、螺纹钢期货价格分别大幅上涨38%、66%、44%，局部地区出现产品热销，价格与利润回升，有些已经减压产能的企业筹备复产，甚至寻求投资扩大生产规模。另外的情形却显示，2016年一季度国内钢铁行业利润净亏87.48亿，比同期增亏76亿，同比大幅增亏659.51%。这种矛盾现象很可能说明，价格回升固然有经济趋稳和产品供求变化的因素，但影响基本盘的东西并非生产改善和效率提升，很可能是过分放大的市场利好和随之而来的资本市场炒作。
（三）供给侧改革在增长上升周期面临考验
2017年，经济运行可能进入新的增长上升周期，总需求环境可能得到改善，下行压力可能有所缓解，这种情况下，能否坚持把供给侧结构性改革深入下去，对各级政府都是另一种考验。这里有两种结果：一是进入新增长周期，总需求环境改善，结构改革力度递减，改革举措软化，主要依靠扩大新的需求支持GDP增长；二是进入新增长周期，总需求环境改善，结构改革力度不减，改革举措不软化不后退，坚持在结构进步基础上稳定增长。
历史经验证明，第一种情况是很可能发生的。在以往的经济发展中，结构性矛盾例如特别严重的重复生产和产能过剩影响社会再生产基本秩序，这时，政府会出台力度很大的结构改革措施（例如强行关停并转），而一旦经济形势好转，增长条件比较宽松，特别是进入增长上升周期，结构改革力度就会递减，政策措施软化，有些改革甚至半途而废，结果是，僵尸企业在强制下马后又延续生存，过剩产能在调控压减后又膨胀发展，结构进步成效甚微，增长方式又回到原有轨道。2017年如果重复出现这样的情况，深化供给侧改革就要大打折扣了。
二、大城市房价轮番高涨是对供给侧结构性改革的逆动，提出
“房子是用来住的、不是用来炒的”绝不是讲简单的大道理，
而是中国房地产可持续发展的唯一合理之路
进入新世纪后，国内商品房销售和库存增长的剪刀差不断扩大，2011-2015年的销售年均增长不到10%，库存年均增长超过75%，2014-2015年达到85%。［7］根据著名网上购房企业“途家网”的研究数据，城镇空置总量约3000万套，以四口之家计，可容纳1.2亿人，以最保守估算房价每套50万元，积占资金超过15万亿。正是基于这样的背景，中央政府果断决策，把商品房去库存作为供给侧结构性改革的一项重要内容，纳入“三去一降一补”的目标体系。
但是，商品房“去库存”的路应该怎样走，社会各方面在思路、方式上存在着很大差异。2015年第三季度开始，大城市房价轮番大幅上涨，70个大中城市的新建商品住宅价格，2015年8月上涨的城市只有9个，2016年10月提升到65个。［8］2016年1-8月，一、二线城市房价同比上涨30%，深、合、厦、郑等大城市的同比上涨超过40%。很多大城市的房价一月一涨、一周一涨，甚至一日一涨，居民恐慌性购买在全国蔓延。不可否认，大城市房价轮番大幅上涨，改变了房地产销售和投资持续疲软的状况。2015年房地产投资增长只有1%，2016年底已上升至6.5%，增幅6倍之多。［9］商品房库存也从增长转为下降，全国商品房库存从最高峰的2016年2月7.39亿平方米降到8月7.08亿平方米，降幅约4%。［10］
同大城市房价轮番大幅上涨相伴随的，是信贷杠杆大幅增长、金融风险大量聚集、行业行为严重扭曲、虚拟经济向实体经济大举挤压等等。是中央决策部门首先发现问题，果断采取一系列措施，坚决抑制房价狂涨风潮。中央态度明确后，先是只有少数大城市跟进房价调控，大多数城市继续取观望、放任态度。随着宏观调控力度强化，其他城市才改变行为取向，从房价放任转向调控。现在，国内大城市的房价狂涨趋势已经基本平复，房地产市场狂炒风潮得到基本控制。然而，对这样的调控方式和调控结果，很多地方政府管理者并不真正服气、真正认同，他们的理由是，房价上涨纯属市场行为，房价上涨有利刺激增长、消化产能、繁荣经济，是利大于弊，房价炒作会受到市场调节自然消解，政府进行宏控特别是限购与限贷，都是搞行政干预，毫无必要。直到今天，无论在业界、学界和其他领域，这种认识都大有市场。
2016年底的中央经济工作会议，关于房地产有一个重要提法“房子是用来住的、不是用来炒的”。此语一出，立即引起巨大反响。话语者以最权威的地位，用最平白的语言，把很多看似复杂难解的问题，用最简单的真理讲清楚了。对于长期以来混沌模糊的房地产发展思路和方式，起着点破要害、矫正方向、理顺路径的作用。按照对“房子是用来住的、不是用来炒的”这句话的认识，很多事情应该比较清楚了。
首先，推动这一轮城市房价大幅上涨，我认为主要因素不是所谓“刚需”的使用者购买，而是大规模投资性购房和投机性炒房行为，投资和投资客的比例相当高。根据深圳链家的一个研究数据，2015年深圳投资性置业占比高达26.7%，比2014年增长3.0%，是2011年的三倍，个别月份超过30%，投资客占比上升近三成，同2009年历史高位情况非常相近。根据我掌握的调研数据，在很多地方，大量商品房买家并非最终消费者，而是开发企业的债权人，为保护自身利益，通过网签形式占有楼盘，这个比例绝非小数。再看房地产的卖方，大量实证材料表明，利用高杠杆融资工具，扩大投资、扩张规模，用高价购地改变企业资债结构，又抬升周边整体物业价格水平，成为行业的普遍现象。以2016年国内土地拍卖史上一项最贵单价纪录为例，某房地产企业经过100多轮竞价，以每平米14.3万，预售保本价每平米15万元，总价110.1亿元的价格买下某直辖市的一块热地。根据该企业上市招股书资料，2012-2015年上半年，该企业净资产负债率分别为170%、500%、1540%和640%，远高于同类企业。
依靠高度投机和资本炒作支撑的中国房地产，究竟有没有泡沫呢？很多人说中国从来没有房地产泡沫，我认为需要做国际比较。按照住宅总值和GDP比值的国际标准看，中国房地产泡沫已属于最高层级。1991年日本东京房地产泡沫崩溃前，住宅总值同GDP之比达到310%，2007年美国次贷高峰值时为175%。根据香港汇丰银行估算，中国目前约为372%，国内的另一项研究数据是411%，远高于目前全球平均260%的水平。按照另一项“年薪和房价比”的指标计算，纽约和伦敦为10-20倍，中国香港15.6倍，东京8倍，美国大部分地区控制在3倍左右，中国很多大中城市高达28倍，就是说不吃不喝近30年才能买一套房子。无论怎样比较，中国的房地产泡沫都不是有无的问题，而是程度和风险的问题。
投机度极高的商品房购买和高杠杆支持的房地产开发，短期内可以形成房地产繁荣，强力拉动经济、扩大就业、增加财政，也可以大量消化生产资料产品和工业制成品，大大减轻产能过剩压力，对各级政府的吸引力极大。但是，这样的做法绝对是饮鸩止渴，从长期看，对经济可持续发展的伤害是很深、很大的。
关于房地产发展的风险，已经有很多论述，早有学者提出应高度关注信贷、债务风险，还有人提出最大风险是房市规范竞争秩序的破坏，也有人提出加剧贫富差别的风险更加危险等等。根据我的观察，一个令人担心的最现实风险，是房地产的“资源虹吸效应”，如果任其扩张，搞得不好，很可能把加强供给侧改革的全部成果都吃下去。
房价高涨带来高额房地产利润，同其他行业特别是实体经济的低微利润状况，形成了非常鲜明的对比。有一个典型案例很能说明问题，2004年某上市公司在北京购买学区房两套，面积171平米，每平米7589元，房价130万元，2016年该公司为抵补亏损额2235.44万元，把两套房卖出，每平米升值为115585元，两套房市场评估2829.1万元，抵补公司亏损后净剩594万元。在这里，两套房的价差纯收益约2143万元。2016年上半年，沪、深上市公司净利润不到1000万元的企业有627家，比例为20%。反差如此之大的行业盈利状况，导致社会信贷和企业活动向房地产部门大量聚集。仅以2016年7月份为例，新增贷款4636亿元，其中住户部门贷款增加4575亿，占比高达98.7%。2016年第二季度末，A股市场有1350家上市公司投资房地产，占上深两市2947家公司的44%，投资规模总计达5951亿元。［11］
房地产的虹吸效应继续扩大下去，谁还愿意搞实体经济？谁还愿意搞科技研发？谁还愿意投资发展创新创业？如果企业经营都大量转向房地产和房屋买卖，居民都争先恐后投资炒房，供给侧结构性改革还能继续搞下去吗？经济转型升级还有希望吗？只此一项，就可能导致中国经济陷入灾难，经济发展绕一个大弯路。
怎么办？我认为只有回到“房子是用来住的、不是用来炒的”的简单真理上来，房地产未来发展才有希望。
从大城市房地产的宏观调控角度看，有五个方面问题应予认真关注。第一，“限贷限购”是最不坏的短期政策。在没有新管理规制出台的情况下，不能马上取消“限贷限购”，最简单的理由就是，北上广的房子可以全国来炒，北上广的土地永远不能由全国供给，如果任何人可以用任何方式购买任何数量房屋，增加再多土地供给都绝对没用，炒翻天的房市会马上把经济搅成一锅粥；第二，关键在各级政府对“炒房”的容忍度。房地产具有使用和资本双重属性不假，在土地财政的巨大吸引力下，地方政府更加偏爱资本属性，是“炒房”的利益共同体，把“炒房”行为控制好，一要靠地方政府的管理理性，二要靠中央政府的调控决心和力度。第三，“住者宽、炒者严”的原则决不能动摇。这是一个国际通则，反映在政府购房信贷的政策差异上，对使用购房的宽松与优惠，实际上是一种居住人权的体现；对非使用购房的行为，无论是为了吃租还是等待升值，都是资本利得，实施更高门槛的购房信贷是有合理根据的。第四，坚决治理房地产行业的供给乱象。国内房地产的企业行为两极分化，既有优秀企业规范经营的一面，同时也存在着行业定价共谋、投机商和开发商勾连抬升房价、房产中介人为制造市场恐慌、大量使用违规杠杆手段入市竞争等等行业乱象，早为老百姓诟病，需要政府下决心治理。第五，加快“房地产税”的系统出台。炒房零成本是房市混乱的源头，全世界买房、炒房不纳税的国家极少，依法治理房市是根本出路，房地产税则是关键一步，不能长久等待，可以分步实施。只要“炒房必纳税、大量炒房必纳高税”成为社会普遍预期，房地产长期可持续发展才有希望。
房地产发展显现的问题、矛盾，是当前社会经济发展面临诸多问题、矛盾的集中体现，例如实体经济和虚拟经济、中央财税制度和地方土地财政、大中小城市发展布局、重要公共资源城市基本均衡配置、资本和财富再分配，等等，因此，建立房地产长期可持续发展机制，还要和改革发展的整体设计和全面谋划相匹配。
三、国企国资改革是供给侧结构性改革的重点、难点，在已有改革思路、
方略基础上，“行业套利”问题需要引起充分关注，
改革方向应同提高市场竞争水平整体考虑
深化供给侧结构性改革，必须加快推进关键性改革，首当其冲就是深化国企国资改革，这一点，中央决策机构抓得很准。供给侧结构性改革的一个主要落实点，是供给主体行为的变革和创新，国企国资既是改革难度最大的供给主体，也是最具社会主义市场制度特色的供给主体，国企国资不动，供给侧结构性改革就会大半落空。
党的十八大以来，中央决策机构关于深化国企国资改革提出了许多新的思路、方略，我认为最突出的地方有三点。第一，非常鲜明的提出“坚定不移把国有企业做强做优做大”，这同“十八大”前社会普遍预期中央顶层设计会提出“国退民进”是完全相悖的，尽管怎样做强做优做大有不同解释；第二，提出混合所有制改革，改革立意不是扩大国企融资、筹资，而是希望在产权平等和治理权平等基础上，把民营资本规模引入政府垄断行业领域，建立具有更高竞争力水平的新型混合所有制企业；第三，提出建立以管资本为主的国有资产监管体制，改造政企不分和政资不分的现有管理体制，区分国企行业属性，明确国有资本人权限、机制，把国有资本完全纳入市场规范化管理轨道。党的十八大后，国企国资改革深入推进，在很多方面都取得了新的进展。
当前深化国企国资改革，还有一个重要问题应该引起充分关注，就是“行业制度套利”。“行业制度套利”是指在电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业中，政府为了国家战略目标建立独资企业和国资控股企业（或企业集团）。为了确保国家战略利益和实现政府宏观调控，同时也为了给这些企业的非商业性生产经营必要补偿，政府在信贷、融资、税收等方面实施优惠政策，一部分优惠政策的力度还是很大的。在这个过程中，有一些企业（或企业集团）利用国家和政府的优惠政策，进行跨部门、跨行业发展，尤其是在商业盈利水平最高的行业投资、扩张，谋取大量商业利益。
这种“行业制度套利”行为，一个最典型的实例是房地产。2016年1-5月，全国土地市场价格超过15亿元的105宗高价地，成交总价3288.2亿，其中52宗由央企、国企获得，成交金额1785.8亿，占总成交金额的54%。［12］根据近几年统计，国内超过一半以上的“地王”都出自国企、央企，其中大部分企业的主业并不是房地产，很多都是垄断部门的企业和企业集团。
“行业制度套利”活动不断扩张，对国资国企改革和推进竞争性市场体制建设，已经产生了不可低估的逆向影响。
第一，“行业制度套利”扩大资源不平等待遇，强化资源结构不合理配置。
这里特别突出的是信贷、融资。众所周知，无论是信贷、融资的实际利息还是可获得规模，国内不同企业之间的差距都是很大的。央行公布的市场借贷行情，除少数例外，同一般民营企业的实际运作毫不相干。央企国企尤其是很多被赋予战略与宏观调控功能的央企国企，长期享受优惠利率和其他融资条件。根据分析概算，国有银行系统约80%左右的信贷、融资是投向央企国企的，其中相当大部分投入了商业领域运营。一些垄断领域的央企国企本来已在行业内拿到了优惠信贷、融资，获得了本行业的最佳发展条件，之后又把具有明确行业指向性的优惠信贷、融资，转而大量投向商业领域，既能盈利，又能占有投入行业的市场地位，如此一轮一轮发展下去，社会资源份额占有率必然越来越大，资源配置结构越来越不合理。
第二，“行业制度套利”培育过度垄断的跨行业企业组织，严重影响市场充分平等竞争。
“行业制度套利”的存在和发展，使一部分政府优选的央企国企具有先天市场竞争优势。这些央企国企既有垄断行业的独占地位，又能凭借先天竞争优势在任意选择的商业领域发展扩张。再以房地产为例，该行业一个最大特点，就是市场化融资、信贷同企业自有资金的比例要远大于其他行业。融资和信贷短缺常常成为企业发展扩张的最大瓶颈，而这恰恰是很多央企国企的优长所在，藉此优长，很多主业并非房地产的央企国企可以很快进行规模性投入，很快拿地、建房、卖房，很快把一部分原行业厂商挤出市场，也很快成为该行业最厉害的强势企业。这就出现了一种趋势：政府对实施国家战略和宏观调控越看重，相关行业的央企国企越能得到更多优惠待遇，这些央企国企也越有实力向其他市场竞争行业发展扩张，最终形成规模越来越大的跨行业垄断企业组织。在这种趋势下，企业平等竞争和充分市场竞争，还能最后剩下多少空间呢？
第三，“行业制度套利” 使国有资本经营过度挤占高盈利行业空间，成为影响民营投资增长的重要因素。
政府权威人士曾明确指出，我们要央企干什么？不是为了和民营企业抢饭碗，而是要在基础行业、特别是关系国民经济命脉的重要行业下功夫。承担战略和宏观调控功能的央企国企，在垄断行业享有独占地位没有问题，但如果同时也在竞争性行业占有较大市场份额，特别是在高盈利水平的商业领域占有较大份额，可能就成为问题了。在目前发展环境下，商业赢利水平最高的行业集中在金融、保险、证券、邮政、通讯、石化、电力服务业等领域，根据调研估算，这里国有投资和国有资本的比例达60%-80%。在这个资本比例中，除了有主业经营的国企资本外，还有很多非主业经营的国企资本，后者也有大量资本投入。相比之下，民营投资主要分布在制造业、房地产业和劳动密集型的低端服务业，如批发零售业以及住宿餐饮业，其中，制造业和房地产领域分别占81%和71%。在这样的行业资本分布格局下，民营投资怎么可能指望不断可持续增长呢？
第四，“行业制度套利”导致某些央企国企的商业赢利偏好不断增强，主业和主业功能不断弱化。对于垄断行业的央企国企，中央政府规定了非常明确的公共产品供给要求，如国家经济安全、平抑价格波动、公益服务、战略研发、战略储备，等等。由于“行业制度套利”，某些央企国企把大量资源和经营开发力量投向商业盈利行业，导致主业弱化和主业功能弱化。社会生活中经常见到这样的情况，一些垄断行业央企国企提供的公共产品总是质量不高，或者长期有效供给不足，不断受到公众诟病，却热衷在一些商业盈利领域投资经营，大把赚钱，令人难以理解。有些企业在提供公共产品和自己商业盈利行为发生矛盾的时候，甚至以牺牲前者来保全后者；有些垄断性企业进入商业领域后违规经营，直接对政府形象和信用产生负面影响，例如“地王”哄抬地价行为屡禁不止，调控难度很大，重要原因之一，就是“地王”制造者有很多来自上述企业。
解决“行业制度套利”问题，还要回到中央关于深化国企国资改革的思路上来。第一，全面放开电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务及其竞争性环节价格。这是党的十八大规定的改革任务，但时至今日，改革成效甚微，原因就是这些竞争性业务常常是该类企业最盈利、最赚钱和最不愿意放手的东西，平白虎口夺食，可能性很小，如没有进一步严格、细致的改革方案很难落实。第二，自然垄断行业的企业经营主业，及其政府的政策投入，应有非常明确的行业边界，用法律法规加以框定。政府可以有垄断行业的特殊政策体系，但绝不允许政策效用外溢，决不允许企业在行业边界之外进行经济活动。国有企业和国有资本积极收缩战线，主要集中在国家战略部门，政府投入必要充分资源，把大量市场商业领域放给民营企业和民营资本。
四、企业税负重是一个不争的事实，但马上大幅减税并不是
最好的选择，比较可行的是减少和取消行政性收费、
减轻企业社保负担、大力降低制度性交易成本
2016年底，福耀玻璃董事长曹德旺在美国投资办厂引起企业税负问题大讨论，业界、学界和很多普遍老百姓都加入进来，一时成为国内舆论界热点、焦点问题。企业降成本，中央政府的决心很大，2016年增加中央财政赤字主要用于企业减负，约计减负总量5000亿左右，同时还采取了一系列相关政策措施。很多官方统计数据显示，降成本已经取得明显成效，企业评价较高。但同时，有些民间调研机构也显示了另外的情况，即很多企业特别是民营企业认为实际情况同中央降成本的要求差距较大，基本问题并未解决，税费负担状况没有明显改善。应该怎样认识这个问题呢？
首先，我认为中国企业税费负担重是一个事实，不必费力辩解。根据世界银行的统计报告，2016年中国企业总税率高达68%，远高于世界平均水平40.6%，在新兴经济体中，略低于巴西的68.4%，略高于印度的60.6%，同美国相比总税率高24%，制造业综合税率高35%。另两个旁证材料是：《福布斯》杂志2009年发布“税负痛苦指数”榜单中国居世界第二；天津财经大学“中国民营企业税负问题研究”调查显示，87%的企业家认为税收负担很重和较重，8%认为税负可以接受，1%认为较轻和很轻。在福耀玻璃董事长曹德旺引起的社会大讨论中，绝大多数人都倾向认为中国的企业税负很重，很不合理，应该全面大幅降税。
企业税费负担重的状况当然应该积极改变，中央政府“降成本”的政策也会持续扩展，但是，能否指望企业税费马上大幅下降，企业税费负担状况出现根本性改变呢？我以为可能不行。
从缴税主体的结构特征看，大致可以说，我们是生产者缴税主体，发达国家是所得者缴税主体，例如美国个人所得税占总税入的30%，包括遗产税、房屋居住财产税等多项税种，中国个人所得税只占总税收的6%，没有遗产税，财产税也基本不征，所得税比重不高，缴税任务主要摊在企业。中国已经从低收入国家成为中等偏上收入国家，少数高净值收入家庭占有全部家庭财富约40%左右，这种发展条件下，继续保持原有的缴税主体结构，显然是不合理的，缴税从生产经营型向财富分配型转变，是改革大趋势。但要知道，这是一个带有某种革命性的重大税制改革，需要较长时间逐步推进，不可能短期推倒重来。因此当下企业的减税，只能以现有缴税主体结构不变为前提，不顾这个前提全面大幅下降税，经济马上要出大问题。
再看最现实的财政情况。近几年经济下行，中央和地方财政收入持续大幅下降，与此同时，政府财政功能需要强化，这本身就是一件非常矛盾的事情。稳增长需要钱，保证民生基本开支不受影响也需要钱，推动创新发展加大国家投入更需要钱，政府方方面面的财政压力可想而知，很多能用的办法基本都用到了，例如扩大发行国债规模、积极开发PPP项目、政府行政开支强制性下降，等等。很多人寄希望于国有资本向公共服务账户转移支付，当然是一个好办法，但国资国企的深化改革正在进行中，消化僵尸企业和转移社会职能等啃硬骨头的问题需要大量投入，短期内拿出更多转移支付资本也有难度。在这样的情况下，如果全面实施企业大幅降税，政府财政就将面临枯竭风险。
我认为从当前实际情况出发，继续做好降成本的文章，除了现有改革政策的落实外，比较可行办法还有以下三条。
第一，下决心减少和取消行政性收费。这看似是老生常谈，实际落实非常不易，改革空间也相当大。发达市场国家有一个概念叫“可谈判税费”，即所有税费都是公开的和有法律依据的，税费的增减是否合理，缴纳主体可以通过一定法律途径和政府谈判，比如行业组织可以通过国会或参院提出降低税费或反对增加税费的要求，政府税收机构必须依法应答。我们的行政性收费，是各种管理机构自由裁量度很大、显性和隐性并存、完全不可谈判的收费。对规范性的企业税收，中央政府可以监控，可以计算，可以听到缴纳者的反馈，但对地方行政性收费则不行，既难以有效监控，更无法得到真实信息，一个公路多增几个卡，一个环卫部门多加几个项目，一个消防机构多提几个要求，等等，这些费用完全不可预期。尽管人们对行政性收费意见很大，但谁也说不清楚这个费用总盘子究竟有多大，收费规律是什么，每次改革都像锤子打棉花。可能改革的出路不在税费制度本身，而需要在深化政府行政体制改革中找办法。
第二，进一步减轻企业社保负担。根据一个比较大范围的调研材料显示，当前企业社保费用即承担“五险一金”的比例，约占企业人力成本的30%左右。被调查企业的管理者普遍认为，社保费用比法定税收的压力还大，是影响企业扩大再生产和产业转型的重要成本因素。从宏观层面看，减轻企业社保负担有两个主要路径，一是政府财政体制改革，二是国家社保体系完善。政府财政体制改革的基本方向，通俗讲就是从“发展财政”、“基建财政”向公共服务财政转变，核心特征是公共福利体系成为政府财政的供给主体，这个改革还在初期阶段，应该积极推进。按照“十三五”规划的要求，国家社保体系的改革在未来会进入新的发展阶段。在这两个大的路径之外，还有一个可以付诸实施的办法，国有资产划拨和国有企业分红部分纳入专有账户，分批分次用于降低企业社保缴纳。
第三，大力降低制度性交易成本。承认制度性交易成本问题，从一个具有很强学术性的理论概念到成为政府文件的政策方针，本身就是巨大进步。一个国家、地区的制度性交易成本，通常由多种因素形成，有市场秩序、竞争水准、行政效率、法律法制环境、政府腐败度评价，等等。制度性交易成本是有形的，也是无形的。根据我们的调研分析，当前中国制度性交易成本主要来自两个最突出方面，一是政府行政效率；二是腐败行为。本届政府通过大量减少和取消行政审批提高行政效率，取得明显成果。进一步的问题是，还有不少资源配置含量很高的行政审批权，政府舍不得放，采取选择性简政放权，怎么办？党的十八大以来，中央决策机构狠抓反腐败取得重大成果，极得人心。这个过程也足以说明，政府腐败行为对社会经济生活影响之深，对制度交易成本影响之大。反腐败肯定是降低制度交易成本的重要之举、关键之举。但新的问题是，在中央高压反腐的新的政治生态环境中，政府怎样放开手脚，怎样积极作为，怎样依法大胆施治，在新政下实施更有效的行政管理，进一步提高政府行政效率，还有许多新问题需要探索。
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