方栓喜 张飞：消费新时代如何激活社会资本

    激活社会资本为重点的市场化改革
    当前，我国正处于增长转型的关节点。一方面，社会资本在稳增长、促转型上有巨大潜力;另一方面，由于政府主导的经济运行机制未根本改变，这种潜力还难以表现为现实的增长潜力。在这个特定背景下，检验市场化改革成就的关键是能否在激活社会资本上集中破题。
    1.全面实施企业自主登记制度
    放宽市场主体经营场所登记条件，尽快落实“先照后证、宽进严管、网络管理”企业登记管理制度;对鼓励类、允许类项目的内外资企业一律实行直接登记制。在中央各部委率先公布权力清单的基础上，使权力清单制度尽快普及到地方层面，真正实现清单之外的事项都由市场、社会主体依法自主决策。
    2.破除服务业领域的行政垄断
    (1)加强服务业领域的反行政垄断。服务业领域多年来难以对社会资本放开，关键问题是服务业领域的行政垄断没有真正被纳入到反垄断的范围。其结果是民间资本大多集中在低端服务业领域，高端服务业领域民间资本占比非常小。
    (2)服务业领域对社会资本全面放开。服务业领域的对外开放是个大趋势，但需要把握一个原则：能够对内开放的应当首先对社会资本开放，最大限度地利用国内社会资本满足多元化的服务业需求。
    (3)以社会资本为主，培育服务大市场。以教育、医疗、社会保障、文化、金融、信息通讯、商务服务等行业为重点，放开市场价格，广泛引入竞争，建立公平竞争的服务业市场环境，维护中小企业平等参与市场竞争的权利。
    3.建立服务于中小企业的金融市场体系
    (1)以社会资本为主发展小微金融。从改革实践看,靠大型国有商业银行很难解决中小企业融资难的问题,而且,以政府投资为重点的小微金融投资往往会使小微金融演变为政策性金融业务,并不利于小微金融市场的形成。
    小微金融发展要以民营担保公司、小额贷款公司为主。进一步减少对民营信贷机构设立和发展过程中的种种限制，简化进入程序，降低成立门槛，降低准入标准。
    鼓励社会资本发展消费型金融。以余额宝为例，消费型金融有利于扩大消费，又是社会资本进入金融领域的捷径。在出台优惠政策支持社会资本进入小额消费信贷业务的同时，允许这些机构对中小企业发放贷款。
    (2)发展面向中小企业的债券市场。我国目前中小企业直接融资比例大约为5%左右，而国际平均水平为70%左右。在提高股票市场服务于中小企业融资力度的同时，建议尽快出台专项改革方案，积极探索小额贷款公司等非吸收存款类放贷机构的债券融资方式，鼓励发展中小企业私募债，通过债券市场的发展提高中小企业的直接融资比例。
    (3)做大做实国家中小企业发展基金。早在2012年4月国务院出台的《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》中就提出设立国家中小企业发展基金。从2012年起，中央财政设立国家中小企业发展基金，共150亿元，分5年到位。
    考虑到我国中小企业的数量和全局性，建议扩大国家中小企业发展基金规模，支持和鼓励更多的地方政府设立中小企业发展基金，引导地方、创业投资机构及其他社会资金支持处于初创期的中小企业和微型企业，提高创业扶持、技术创新、基金支持、市场开拓和服务保障水平。对企事业单位、社会团体和个人等向基金捐赠资金的，准予在计算缴纳所得税税前扣除。
    4.以降低中小企业宏观税负为重点加快财税体制改革
    (1)扩大民营企业税收优惠范围。对特定群体(如待业人员、下岗职工和残疾人等)、特定性质(如高新技术企业、新办企业等)、特定规模(如年销售额30万元以下的企业等)、特定地区(如少数民族地区、贫困地区、偏远山区等)，可以通过放宽税前费用列支范围和标准、缩短固定资产折旧年限等途径，减轻民营企业税收负担。
    (2)逐步增加直接税比例，降低间接税比例。从发达国家经验看，以财产税为重点的财税体制有利于调节收入分配差距，并有利于减轻企业宏观税负。建议把增加直接税比例，降低间接税比例作为新阶段财税体制改革的重要目标。
    (3)大幅度减少行政机关对中小企业收费。当前，中小企业负担过重。根据周天勇教授的测算，2009年，进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元，而无统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右，共计约为21962亿元，超过了税收的1/3。
    进一步的估算表明，行政收费和各种罚没收入中有3000亿元来自个体工商户、微型和中小企业。如果按2万元容纳一个劳动力就业测算，3000亿元的行政收费和罚没收入造成了1500万个就业机会的损失;通过促进中小企业发展提高居民收入和消费能力，要求尽快实行轻税无费少审批，这样每年至少可以再增加900万个就业机会。
    为此，建议取消对企业不适当的年检、评比、检查等项目，凡是可以不收费的项目，行政机关都不应向企业收费。减少办事环节，简化办事程序，逐步取消行政事业性收费。
    消费新时代国有资本角色
    适应公共需求全面快速增长的大趋势，将一部分国有资本配置在公益性领域，不仅可以使国有资本加大公益性企业投入，在提供公共服务方面作出更大贡献，还有利于为社会资本投资创造更大的制度空间。
    1.公共产品短缺时代国有资本的公益性角色
    (1)国有资本需要在克服公共产品短缺中扮演重要角色。随着我国进入公共产品短缺，社会各方面对国有企业提高公益性抱有极大的期待。以可比的、比较基础的教育、医疗卫生、社保和保障性住房四个指标为例，2003-2011年我国这四项财政支出占财政收入的比重由20%增长到30.6%，而2011年美国这四项支出占比为52%，日本为63%。
    今天看，“学区房一房难求”、“三甲医院一床难求”、“十面霾伏”等现象都与公共产品的配置与供给不到位有关。社会对国有资本作用的关注和期待，主要不在于国有资本规模增大了多少、利润增长了多少，而在于能够在多大程度上让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利，在多大程度上有利于国计民生。
    (2)国有资本的本质特征是公益属性。
    国有资本作为全民共有的资本，最本质的特征是公益属性。全民共同出资设立企业的目的不是为了让其与自己争利，而是为了社会共同的目标。
    回归公益性，国有资本才能真正成为社会主义国家的经济基础。即使在竞争性领域，也要反应国有资本的公益性，即要强调国有资本投资收益的公共性。
    国有资本以公益性为目标才能走向共同富裕。国有资本以追求公益性为目标，才有利于调整优化国民收入分配结构，有利于走向共同富裕。
    (3)把国有资本重点配置在公益性领域。
    国有资本主要通过公益性克服市场失灵。现代市场经济条件下，国有经济的公益性，主要体现在它所提供的社会产品(服务)具有正的经济外部性(Positive Externality)：经济效益不明显，但社会效益比较大，能够给公众带来较多福利。由于这些领域的特殊性，私人部门进入的积极性不足，该领域的产品(服务)供给往往低于社会最优水平，从而出现市场失灵。二战以来，发达国家的国有资本更多地从竞争性领域退出，更多向公益性领域转移和集中，就是要使国有资本更多发挥公益性优势，有效克服市场失灵。
    实现国有资本与社会资本的优势互补。社会资本的突出优势是追求效率、锐意创新，这是市场经济有竞争、有活力的基础。国有资本主要配置在公益性领域，重要的是给民营经济创造出更好发挥创新优势的市场环境，从而实现国有经济和民营经济的优势互补。
    2.以发展公益性国有企业为重点调整优化国有资本配置
    (1)增大公益性国有资本比重。尽管目前我国拥有庞大的国有资本，但国有资本公益性不足的特点明显。发挥国有资本公益性角色，首先要加大公益性国有资本的比重。
    国有资本从一般性竞争领域退出。设立国有资本运营公司，推动国有资本战略布局调整;国有资本从房地产、酒店等一般竞争性领域退出;国有资本从自然垄断行业、城市公用事业的可竞争环节退出。
    重点增加三类公益性企业投资。明确界定涉及国家安全的行业，设立投资目录，增加国家安全类国企投资;明确界定国家必须重点支持的技术和产业创新领域，增加基础创新类国企投资;与到2020年实现基本公共服务均等化目标相适应，增加社会公共服务类国企投资。
    (2)部分国有资本划归社保基金。这是国有资本实现公益性回归，在公共服务领域作出更大贡献的重大举措。建议，出台未来10年国有资本划转社保基金的具体方案。国有资本划转社保基金对资产证券化程度的要求比较高，建议从上市的国有企业入手，实现国有资本划转社保基金与繁荣资本市场的兼顾：提高国有股划拨社保基金的比例，规定国有资产在首次发行股票时，考虑将划拨给社保基金的比例由目前10%提高到30%左右;部分竞争性领域国有资本直接划归社保基金。
    (3)提高国有资本收租分红上缴国家财政比例。目前，根据行业性质不同，我国国有资本红利上缴比例分为四类：烟草类上缴比例为20%;资源类企业是15%;一般竞争类企业是10%;军工科研类企业是5%。平均国有企业的上缴财政比例大致是12%-13%左右，而在国际上国有企业平均分红率在30%-50%左右，我国明显偏低。
    发挥国有资本公益性角色，建立常态化的国有企业收租分红机制迫在眉睫。这既是切实维护出资人权益的必然要求，也有助于降低居民和非公经济税负，促进混合所有制经济发展。建议：严格落实中共十八届三中全会“完善国有资本预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”的要求，明确各个领域国有资本收租分红的约束性指标。
    3.尽快形成分类推进国有企业改革的行动方案
    (1)以公益性为重点。按照国有资本涉及的不同行业属性，严格区分公益性与非公益性领域，依据强化公益性的方向确定国有资本布局调整方案。
    (2)政府购买公共服务。公益性领域还可划分为可竞争性环节与不可竞争性环节，竞争性环节尽可能对社会资本放开，不可竞争性环节可由国有资本控股，但要尽可能鼓励社会资本参股投资。
    (3)明确规定国有资本控股的范围和比例。在公益性领域不追求绝对控股，可以扩大国有资本的杠杆效应，尽可能撬动更多的社会资本投资。
    4.鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业改革
    (1)发展以民营资本为主的混合所有制。明确规定国有资本控股的范围和比例，增大社会资本控股的领域。国有资本不追求绝对控股，可以扩大国有资本的杠杆效应，尽可能撬动更多的社会资本投资：
    将国有独资形式的企业严格限定在对涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司;
    将国有绝对控股的企业严格限定在涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域;
    在某些需要国有资本特殊支持的支柱产业和高新技术产业等行业，主要采取相对控股，国有股权比例尽可能不超过51%;
    没有国有资本参与也能更好发展的领域，视具体情况国有股逐步退出，最终实现由社会资本控股。
    (2)实现非公有制企业参与国有企业改革的新突破。鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业改革。尽快形成具体的行动方案，发展国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济：
    对于一般竞争性行业，国有企业通过出让股权、兼并重组等方式大力吸引非公有制资本投资入股;
    国有资本投资项目允许非国有资本参股;
    尽快出台相关实施细则，发展企业员工持股形式的混合所有制经济。
    中国(海南)改革发展研究院课题组

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