三个核心问题亟须关注

随着中国特色社会主义进入新时代，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展，是中国经济发展到新阶段的时代命题，也正在成为新时代中国经济最鲜明的特征。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。
    “郡县治，则天下安”。县域经济是打好“三大攻坚战”的前沿阵地，是高质量发展、精准扶贫、全面建成小康社会的主战场，关乎富民强县，关乎社会稳定和基层社会发展。
    进入新时代，如何更好地坚持以人民为中心的发展思想，推动中国经济高质量发展，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕？山东大学县域发展研究院课题组设计了县域居民发展水平评价办法，从居民收入、教育水平、生活水平等三个维度对全国1926个县域进行评价，形成了《中国县域居民发展程度评价报告》。该项成果入选“2017CTTI年度精品成果”。本版特推出报告精华内容，以期与社会各界共同探寻我国县域经济发展存在的不协调和不平衡问题，努力挖掘县域经济发展新动能，培育发展新优势。
    党的十九大报告明确指出“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。为贯彻这一思想，需要定量评估居民的发展水平，以便纵向比较同一地区居民发展水平的变化，以及横向比较不同区域居民发展水平的差距。
    为评价县域居民发展水平，山东大学“中国县域居民发展研究与评价”课题组在“以人为本”的视角下，设计了符合我国现有统计体系的居民发展水平评价方法。本项研究的亮点和创新点如下：一是，首次从人的发展视角来评价县域发展，这是经济社会发展的终极目标，同时在该目标下，县域间也具有可比性。该研究视角也体现了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中阐释的经济社会发展需要遵循的首要原则，即坚持人民主体地位。二是，首次对全国除港澳台之外的1926个县域进行评价，评价的主要方面包括收入、教育和生活质量等影响人全面发展的三个重要维度。三是，评价指标侧重人均，也兼顾总量规模效应。
    研究结果发现，我国县域居民发展存在不协调和不平衡问题。具体表现为：首先，许多县在居民收入、教育水平、生活水平三个方面的发展呈现不协调态势，并在空间上呈现一定规律的分布；其次，全国县域居民发展呈现明显的区域不平衡性，发达与欠发达的县在空间上呈现一定的连续分布，具体表现为成片的发达与欠发达区域，可以归纳为沿海、北疆、长白、京广、成渝五个发达区和西部、太行—吕梁、东北、京九四个欠发达区；再次，县域普遍存在适龄劳动人口流失和就业机会不足问题。
    核心问题一：我国县域居民发展的不协调性具有区域性特征
    本研究根据全国县域收入、教育、生活质量数据，分别计算了收入指数、教育指数和生活质量指数，得分越高代表该县在该方面发展水平越高。为了更好地反映不同分数在全国总体水平中的位置，课题组进一步计算了各县每项得分在全国所有县中的分位数。通过衡量某县收入、教育、生活不同得分的分位数的离散程度，大致可以衡量该县在不同方面发展的协调程度。对于发展协调的县来说，若居民收入水平在前10%，则教育水平和生活水平都应在前10%。若某些方面居于全国前列，而另一些方面在全国排名较差，则该县居民发展较不协调。
    通过数据分析，我们将发展不协调的类型归纳为：（1）高收入、高教育水平、低生活水平。全国共214个县呈现此特点，主要分布在北部边疆地区、山西和陕西部分地区；（2）高收入、低教育水平、高生活水平。全国共88个县呈现此特点，主要集中在浙江南部，其他分散分布于全国各省；（3）高收入、低教育水平、低生活水平。全国共31个县呈现此特点，主要集中在西部个别地区；（4）低收入、低教育水平、高生活水平。全国共122个县呈现此特点，主要集中在中原地区和西南地区；（5）低收入、高教育水平、低生活水平。全国共85个县呈现此特点，主要集中在西南、东北北部以及山西和陕西部分地区；（6）低收入、高教育水平、高生活水平。全国共26个县呈现此特点，大多分布在湖南、广东和广西等地。
    核心问题二：我国县域居民发展的不平衡性具有典型的区域特征
    全国各县除存在着普遍的自身发展不协调之外，从收入水平、教育水平和生活水平方面进行横向比较，不同县市之间都存在普遍的发展不平衡性。综合考虑收入指数、教育指数、生活指数，我们计算了全国1926个县的综合发展指数，发现县的发展水平在空间上具有很明显的地理分布规律。居民综合发展水平大致可以分为发达区和欠发达区。
    发达区域大致可以分为五个地区：沿海发达区、北疆发达区、长白发达区、京广沿线发达区、成渝发达区。欠发达区域大致可以分为四个地区：西部欠发达区、太行—吕梁欠发达区、东北欠发达区、京九沿线欠发达区。以下区域发展的特点值得重视：（1）北疆发达区（广泛分布于新疆维吾尔自治区北部、内蒙古自治区、黑龙江省西北部）尽管总体居民发展水平较高，但显示了高收入、高教育、低生活水平的特点。这一区域的发达县的主导产业大都是资源类产业，但收入分配不均，非资源类部门获得的经济增长的好处有限，农牧民的生活设施普遍还不完善。由于北疆地区少数民族聚居，这一地区居民的协调发展关乎民族关系、国家认同等一系列问题。未来，需要着力提升这一地区的基础设施和居民居住条件，使这一地区的居民广泛享有资源开采带动的经济增长的好处。（2）京广铁路沿线与京九铁路沿线县市居民发展呈现明显不同的发展状况。京九这一铁路大动脉带动当地崛起的程度与预想的有一定差距。这一点值得进一步深入研究。（3）太行山麓和吕梁山麓的县市发展水平较低，这一地区北至河北张家口市所辖县市，南至山西运城所辖县市，其发展特点是，收入处于中等水平，但教育和生活水平相对落后。这一地区很多县都是革命老区，在新时代应重点对这一地区进行教育扶持，并提升当地居民居住、医疗条件，全面提升革命老区居民的发展水平。（4）连接哈尔滨、大庆、齐齐哈尔区域的滨洲铁路以北地区，普遍发展水平较差。这一区域的发展特点是，教育处于中等水平，但收入水平和生活水平均相对较低。与之形成对比的是，同属东北地区的吉林长白山地区和辽宁辽东半岛地区发展水平较高。振兴东北，首要任务是使东北能够留得住人，了解掌握东北的居民发展水平有助于理解东北人口流失的原因。（5）西部地区县域居民发展普遍欠发达。这一连片欠发达区主要包括新疆维吾尔自治区西南部、西藏自治区、青海省、云南省、贵州省、甘肃省大部分地区，四川省、重庆市、广西壮族自治区部分地区。这些地区的收入、教育以及生活水平等方面都较为落后。“一带一路”倡议规划了中巴经济走廊、中缅孟印经济走廊等多条贸易通道。若这些贸易通道能够全面开放，将有力地促进西部地区发展，促进当地居民发展水平的提升。
    核心问题三：人口结构难以支撑县域经济社会长期健康发展
    根据第六次全国人口普查的数据，我国县域人口8亿1540万，占全国总人口61.18%，其中15岁至64岁适龄劳动人口5亿8732万，占全国适龄劳动人口的59.17%。可见，无论在总人口，还是在适龄劳动人口方面，县域人口都占中国人口的大多数。县域人口结构对未来中国大城市和县域的发展都会有重要影响。从总体上看，县域人口结构基本稳定，15～64岁劳动人口比重占总人口比重约72.36%，略低于全国74%的水平。从人口结构分析来看，全国县域人口呈现一定的收缩趋势。
    县域总体人口略显下降既有出生率下降的原因，也有年轻人口外迁的原因。如果人口流失的趋势难以得到改变，县域会陷入空心化的境地，发展便无从谈起。在本研究涉及的1926个县市中，有1544个县市存在人口流失的现象，占所有县市的80.17%。从区域分布上看，大部分人口流入的县市都处于京津冀和长三角等相对发达的地区，而人口流失则是全国县域普遍面临的问题。
    从个案来看，也有许多县市发展中存在人口结构问题，可能导致未来的发展陷入不可持续的状态。人口发展的不均衡展现出了马太效应，即越发达的地区，劳动人口比重越重；越不发达的地区，劳动人口比例越低。而劳动人口的不足又导致不发达的地区更加落后，形成了循环因果累积效应。全国公认县域经济发达的江苏省昆山市，劳动人口比重达到86.37%，而经济贫困的贵州铜仁市、毕节市所辖县市、四川凉山彝族自治州所辖县市等地区，劳动人口比重尚不足60%。根据世界银行的数据，国际公认老龄化比较严重的日本劳动人口比重为61%，发达国家诸如美国，劳动人口比重为67%，澳大利亚同样为67%。这些国家已经开始警惕自己的人口结构老化的问题，也相应推迟了退休年龄，以保证财政收入能够支付大量人口的养老金。中国县域地区的人口结构存在同样问题。如果以67%的劳动人口比重为参考水平，有247个县的劳动人口比重不足67%。劳动人口比重比较低的地区，也往往是发展水平比较低的地区，劳动人口比重和本研究中的综合发展指数的相关系数达到0.58。从个案来看，很多县劳动人口的不足，并不是因为出生率下降导致的。相反，这些县往往是人口出生率非常高，而当地的收入水平不足以支撑一个家庭养育很多孩子，青年劳动力大部分选择外出谋生。比如青海省杂多县，生育率非常高，为抚养教育儿童和青少年，不仅家庭负担着巨大的压力，公共财政压力也很大。
    除上述人口流失的威胁，许多县还面临着人口老龄化的威胁。从分析的数据来看，全国各县市65岁以上人口比例平均为8.71%，略低于全国9%的平均水平，但有281个县老龄人口比重超过11%，需要引起当地政府的重视。面临老龄化威胁的县市往往经济发展水平比较高，扶养老人的压力比较大，未来在医疗保障等公共服务方面，需要巨额的公共财政投入。由于面临着适龄劳动人口的收缩，这些县市在未来的产业布局和升级转型过程中，需要着力发展技术密集型和资本密集型产业，以提高单位劳动力的劳动生产率和产值，才能产生足够的财政资源支持老年人口的需要。
    如果从另一个角度来看待县域人口问题，会发现县域适龄劳动人口不足的人口结构失衡背后，存在着县域就业机会不足，县域收入较低等一系列原因。调研中发现，很多县域企业目前面临着招聘不到合适人才的问题。县域企业普遍缺乏受过高等教育的技术人员。而对于缺乏技术的劳动人口，许多落后县域的本地产业无法提供足够的就业机会。因此，解决县域适龄劳动力不足的最根本的手段是促进县域产业的发展，从而提供足够多的就业机会，并全面改善县域基础设施和公共服务，使县域居民能够享受到更好的福利。
    推动我国县域居民协调和平衡发展的对策建议
    针对解决我国县域居民发展存在的不协调和不平衡问题，课题组提出如下对策建议。
    深入贯彻以人民为中心的发展思想，科学设计县域居民协调发展的统计指标和考核指标，将居民在收入、教育和生活质量等方面的协调发展纳入县和乡镇党政一把手的工作考核中。统计指标设计应更多考虑收集居民发展水平的信息。目前，我国统计系统依年度收集居民发展的相关指标非常有限。对于居民受教育程度、住房面积和住房质量等重要的指标仅仅通过十年一度的统计普查进行收集，难以及时反映居民生活水平的持续改善，将居民发展相关的重要指标纳入年度统计数据收集十分必要。由于居民发展水平的提升是长期的系统工程，难以在短期内得到显著改善，必须设计合理的考核机制，纠正片面强调固定资产投资和GDP增长、忽视人力资本投资和居民生活质量改善的思维和行为，引导县域政府重视居民协调发展，追求县域高质量发展。
    深入贯彻区域协调发展战略，通过政策和资金扶持、体制机制的创新和落地，攻克和解决县域居民发展的区域不平衡问题。针对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等县域居民发展的不平衡问题，必须加大力度给予政策和资金支持，打好精准脱贫攻坚战，下大力气补足基础设施、教育和医疗卫生等公共服务短板，加速提升居民发展水平，增强民众的获得感，提高居民自身发展能力。贯彻东部率先、西部开发、东北振兴和中部崛起的区域发展战略，鼓励县域居民发展的五个发达区与四个欠发达区建立跨区域的县域协调发展合作组织，要通过体制机制创新，加快破除各种阻碍要素、技术和产业转移与扩散的制度性障碍、地方性保护，提升不同区域县域之间的分工和合作水平。
    抓住乡村振兴战略的重要契机，将居民发展综合水平的提升纳入乡村振兴战略的考核中，通过实施产业转型升级、城乡融合发展和县域治理能力现代化，加快提升县域居民发展水平。实施产业转型升级是解决县域劳动力流失和就业机会缺少的关键路径，也是提高县域居民收入、教育和生活水平的重要源泉。产业兴旺是乡村振兴的关键驱动力，也是居民发展综合水平提升的关键动能。通过完善城乡融合发展的体制机制和政策体系，补足农村政策和制度短板，破除城乡二元制度，激发乡村振兴的要素配置活力，加快财政、金融、土地和人才等资源向县域和乡村集聚，为产业兴旺提供基础性和关键性的支撑。作为国家治理体系重要的单元，县域治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要和核心组成部分，也是实现国家长治久安的重要保障。加快引导经济实力较强的县（市）改变发展思路，树立“全面提升居民发展综合水平”的发展目标，鼓励县（市）从经济增长型的发展模式转型为高效治理型的发展模式。
    智库名片
    山东大学县域发展研究院成立于2014年，是山东省“十三五”高校重点建设的新型智库，秉承“扎根县域、科学研究、精准服务”理念，深入研究、攻克和解决全国县域发展过程中具有普遍性和重要性的问题。
    研究院围绕“县域产业转型升级”“城乡融合发展”“县域治理能力现代化”等领域展开研究和服务，一批研究成果被中央和地方政府部门采纳，得到充分肯定。
    研究院目前在全国七个县建立工作站，与澳洲新南威尔士大学共建中澳区域发展研究中心。“千人计划”教授肖志杰担任学术委员会主任，林毅夫、刘守英、党国英等担任学术委员，“万人计划”专家、“泰山学者”特聘教授黄凯南担任院长。
    （作者：黄凯南、段昊，分别系山东大学（威海）副校长、山东大学县域发展研究院院长，山东大学县域发展研究院副院长）