强化规范实施 服务经济发展——关于我省PPP项目的调研报告

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，对促进重大项目建设、提高公共服务供给质量和水平、缓解民间资本投资难起到了积极作用。近年来，我省PPP工作稳步推进、成效明显，但也存在PPP泛化异化、不够规范等问题，需引起高度关注。为此，我围绕如何规范实施PPP项目，去年先后赴台州、温州等地进行调研，今年又以“大学习、大调研、大抓落实”活动为契机，带领调研组到衢州蹲点调研，实地查看PPP项目实施情况，查找业务风险点，分析原因，提出对策建议。
    一、我省PPP工作总体情况及特点
    截至2018年5月31日，我省纳入财政部PPP综合信息平台管理库项目325个，总投资5628.05亿元，项目入库总数、投资总额分列全国第8位和第7位，进展总体平稳有序，在风险可控的基础上较好地促进了我省经济社会各项事业的发展。
    1、项目覆盖面广。325个PPP项目涵盖交通、市政、文化、体育、旅游、片区开发、教育、科技、医疗卫生、保障性安居工程、政府基础设施、能源、生态环保等多个领域，其中市政工程、交通运输领域的项目数和投资额均居前两位，体现了PPP提升公共服务的基本属性，也符合我省力推“大路网”“一小时交通圈”的政策导向。全省近80个市、县（市、区）已经开展了PPP模式的应用，所有地区都有PPP项目入库，其中，温州、丽水、台州居全省项目数前三位。
    2、项目落地率稳。325个项目中，落地项目175个，总投资2754.86亿元，落地率达54%，高于全国44.8%的落地率，居全国前列。其中我省列入财政部前四批示范项目29个，落地27个，落地率达93.1%，高于全国示范项目83.5%的落地率。
    3、民企参与率高。经统计，我省已中标签约项目的各类投资主体中，民营企业中标项目数及项目总投资占比均接近六成，明显高于国有及国有控股企业中标比例，也远高于财政部PPP中心统计的全国民营资本39.1%的参与率。这体现了我省拥有充裕的民间资本和相对成熟的市场体制机制优势，也反映出我省PPP项目质量、部门工作能力、政府信用、市场环境等得到社会资本特别是民营资本的普遍认可。
    4、支出责任总体可控。根据对各地PPP项目财政支出责任台账分析，市县入库PPP项目支出占一般公共预算支出的比例均未超过10%红线，大部分市县财政承担支出比例在7%以下。总体来看，2015-2045年间，全省PPP项目支出责任总额3046亿元，居全国中游水平，年均支出98亿元，占我省2017年度一般公共预算支出的1.58%。我省PPP项目支出责任风险相对安全可控。
    二、需要引起关注的几个问题
    1、上项目有“加急”倾向。随着国家加强地方政府性债务的管控、制止地方以政府购买服务名义违法违规融资、推动地方融资平台转型，地方政府希望通过PPP模式融资推进项目建设的需求更为迫切。自财政部“92号文”发布以来，我省新入库项目134个，平均每月入库项目22.4个，入库项目数增长较快。但有的地方政府片面放大PPP项目的融资功能，重投资、轻运营；有的地方政府不考虑实际情况，对于PPP项目实施主观给予路线图、时间表，倒排时间、下达任务，要求加快入库并落地；有的以前未按照财政部规范程序实施的项目，因融资等需要要求入库增多。
    2、个别市县财政承担支出比例有“突破”倾向。整体上我省各地PPP项目财政承担支出比例情况良好，大部分地方在7%以下，但也有6个市县财政承担支出比例达到8%-9%，9个市县超过9%，有进一步“突破”10%上限的趋势。由于目前财政部对于政府性基金预算用于PPP项目没有刚性约束，部分财政承担支出比例已经临界的市县通过大量政府性基金预算安排PPP项目支出，使支出不被统计进财政承担支出比例，这种现象在近两次PPP项目入库审核中逐渐凸显。另外，为避免财政承担支出比例超过10%而导致无法继续实施PPP项目，有个别市县还随意调整一般公共预算支出增长比例预计数，使财政承受能力论证流于形式。这种情况下，有可能使市县的财政承担支出比例统计失真，甚至使得财政支出责任不可控。
    3、项目融资有“难和贵”倾向。PPP项目在经历井喷式发展之后，目前进入规范管理、长效监管的阶段，国家进一步加强了PPP项目管理和金融监管，一定程度上在PPP市场里滋生了紧张乃至恐慌的情绪。有金融机构暂停对PPP项目的新增贷款，部分项目反映融资出现困难。在金融机构暂缓借贷的情况下，将使已落地项目缺少资金来源，可能导致项目无法正常施工，对新项目落地也会构成冲击。同时，项目融资成本也相应地大幅上升，由于PPP模式下融资风险一般由社会资本方承担，融资成本将是社会资本不得不考量的重要因素，成本上涨有可能导致社会资本放弃投标。近段时间个别项目出现了流标情况，还有不少地方反映银行普遍拉长放款时间，部分项目融资困难。
    4、个别项目出现“违约”倾向。有个别早期PPP项目由于程序不到位、操作不够规范，PPP项目合同规定不清晰，在合同履约过程中出现了纠纷。地方政府早期实施的BOT项目甚至出现了财政支付延期的现象，政府履约风险初步显现，虽然这类情况暂未出现在入库PPP项目中，但若出现PPP领域的政府履约风险，则将对PPP项目的正常实施产生很大影响，也会最终真正成为政府债务。极端情况下，甚至会迫使项目终止，影响公共服务的正常提供，最终伤害的是公众利益和政府公信力。
    三、规范PPP模式的对策和建议
    规范的PPP模式不仅可以缓解财政压力，还可进一步促进政府投资效率的提升，是现阶段新旧动能转换、防范化解债务、提供优质公共服务的重要途径。各地、各部门要正确处理好PPP与融资、促发展与防风险的关系，按照省委、省政府和财政部的有关要求，强化规范实施，防范潜在风险，做真PPP、真做PPP。
    1、统筹谋划，稳步推广PPP模式。地方政府要综合考虑各方因素，统筹各种方式提高公共服务的供给水平。对于适合采用PPP模式的，结合当地经济社会发展规划和财力状况，分清轻重缓急，根据财政可承受情况，适当有序地引入PPP模式，稳步实施PPP项目，既不畏难不前，也不一哄而上，为合规且重要的项目留出空间。要积极组建PPP专门管理机构，负责本地区的PPP项目运作。建立协调机制，财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门形成合力，共同推进PPP项目实施。对于落地的项目，要加强对项目公司全生命周期监督管理，督促其强化建设和运营，为社会公众持续提供高质量的公共服务和公共产品。
    2、强化审核，严格PPP项目入库。进一步加强对PPP项目的入库审核。对不适宜采用PPP模式的项目、仅有工程建设却没有运营的项目、没有建立30%以上绩效考核挂钩的项目不予审核入库。为防止突破财政承担支出比例上限，对财政支出责任已经超过8%的市县，暂停政府付费项目和可行性缺口补助较多的项目入库。发现存在其他不合规操作的PPP项目及时要求整改，确保入库项目符合政策规定。对于已入库项目做好监督工作，督促地方按政策要求程序到位，规范实施。加大信息公开力度，督促市县及时更新信息，接受社会监督。
    3、加强监测，实施风险预警。建立PPP项目地方财政支出责任台账制度，进一步加强对地方PPP项目财政承担支出比例的监督。对高出财政承担支出比例10%上限的市县限制新项目入库，对接近上限的市县给予风险预警，对程序不到位、过多使用政府性基金预算的进行风险提示。引导地方政府多做使用者付费类项目、审慎开展政府付费类项目。探索研究合理的PPP相关指标，进一步科学考量地方PPP运作情况，加强PPP分类指导。
    4、按效付费，严格履约守信。认真落实财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，指导主管部门根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，保障政府在PPP项目全生命周期中的履约能力，做好省本级PPP项目的财政预算管理工作。指导市县做好PPP项目收支预算编报工作，加强PPP项目绩效评价，根据绩效评价结果合理安排预算资金，按照合同约定向项目公司或社会资本方及时足额拨付补贴资金，防止出现履约风险。
    5、通力协作，营造PPP发展的良好环境。积极呼吁国家层面尽快完善法律政策，为PPP提供持续稳定的政策环境。加强对PPP宣传引导，对新出台政策及时解读，进一步稳定PPP市场信心。引导银行业金融机构坚定信心，积极向上级行争取政策支持，促进我省PPP项目融资。继续争取中央财政资金支持，实施PPP以奖代补政策，对规范PPP项目实施正向激励。加快省基础设施投资（含PPP）基金及子基金运作，积极发挥其投资引导和增信作用。
    注：PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
    【作者为省财政厅党组书记、厅长】