对规划进行“规划”与管理

    按照党的十八大提出的“两个一百年”奋斗目标，“十三五”时期（2016—2020）将是新中国发展历程里具有特殊重要意义的一段。当前，各地制定“十三五”规划的工作已经启动，如何编制好新的规划，值得思考。
    制定新的规划需要对过去进行反思
    各地在制定“十三五”规划时，需要想清楚发展的目的和目标是什么。目的是最终要达到的结果，目标是为了达到目的而设定的步骤，脱离目的的目标没有意义。以往在每一个发展的新阶段，我们都习惯于过多地总结成功经验，这不利于清醒地发展，应该要有问题意识和反思能力，既要反思发展的路径，又要反思规划本身的问题。比如，为什么在有些地区发展的成绩与问题高度重叠，政绩导向的短期性和科学发展长期性的矛盾比较明显，这说明评价成绩的标准有问题。这些年一些地方在规划方面存在的问题具体表现在：规划随意性大，忽视市场和经济规律，忽视地区的核心竞争力和发展阶段的限制，将规划的目标定得过高，缺乏足够的必要条件。学者刘云中等从另一个角度对过去规划中存在的问题做了总结，这些问题是：规划内容趋同导致每次规划都成为新一轮无序开发建设的开始；倚重行政主导而忽视或代替市场的作用，在规划中给予较多的优惠政策，间接上使区域发展与市场轨道偏离；各职能部门协同不够，影响了规划政策措施的实施效果，包括规划、发改、技术、环保、旅游、工信、国土、农业等都在编制产业和部门规划，无形之中变成了部门之间利益的争夺。
    因此，在制定“十三五”规划，总结以往成绩的时候，我们需要虚怀若谷，在问题中找出前进的方向，在成绩中发现潜藏的不足。国防大学金一南教授曾撰文介绍，1991年海湾战争结束后，美军认为他们遇到了“理想的敌人”，获得了“理想的联盟”，拥有“理想的设施”和“理想的地形”，因而在“理想的战场”上打了一场“理想的战争”，如此理想条件今后很难再现，因而这场战争的指导意义十分有限。今天各地也特别需要这种总结成绩、剖析问题的气度和境界。
    对规划的“规划”与管理
    什么东西不需要规划。十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，给“十三五”规划编制工作带来了全新命题，李博认为，今后竞争性领域可能要少编规划甚至不编规划，因为那些领域规划编了也不一定起作用。在市场失灵或在某些方面存在缺陷的领域，由政府通过规划来明确未来的发展方向，从而克服市场失灵，例如，基础设施、公共服务、一些涉及自然垄断的领域等。这与政府职能转变紧密相联。地方政府如果把稳定而不是秩序作为关键，把管制而不是服务作为工作重心，很难转变职能，甚至会通过规划强化本该弱化的某些职能和权限。所谓事在人为，但当事变成一种权的时候，权就会凌驾于事之上，所以职能转变不了。这是深化改革的重点也是难点。市场起决定作用如同交通管理，交警部门有权限速、设置信号灯、单行道、封闭道路、巡逻、处理违章。但是，汽车、自行车、行人的流量不是交警决定的，人为制造车流、人流，只能变成有些地方拥堵不堪，有些地方车少人稀，而总量其实没什么变化。
    对规划的“规划”。当前，我国有多少规划？以国民经济与社会发展规划为例，笔者大致算了一下：包括一个国家规划、31个省级政府规划、几百个地级市政府规划、二千多个区县政府规划、一万多个乡镇规划。除此之外，我国还有各级各类专项规划如几十个区域规划（如长三角规划等）、无数行业规划（如环保规划等）、产业规划（如文化产业规划等）、部门规划（如人才规划、科技发展规划等）、条线规划（如青年、妇女、儿童规划、人口规划等）等等，数不胜数，以至于有人说中国是世界上规划最多的国家。地区经济社会发展被如此多纵横交错的规划所“规划”，“规划”得支离破碎，无法衔接，而且往往以本区域为中心，以政府为中心，又缺乏时空衔接，产业、区域、市场、社会、经济运行的内在联系被割裂，科学发展如何谈起？张丽认为，当前规划编制过程中存在的主要不足在于，专项规划与总体规划之间的衔接不够、规划之间关系不明确、各专项规划的编制审批主体不明确、专项规划编制过程中缺乏必要的部门协调与衔接、规划编制的时间不同步和无明确固定的周期等。因此，有必要对规划进行“规划”，要对各类规划的地位、性质、体系、内容、功能、时间、编制程序、编制主体、审批、颁布、实施、评估、调整以及与其他各规划之间的关系等做出明确规定。特别要强调规划必须明确所涉项目的资金规模，政府能够筹措的资金（包括地方政府债券的可发行量），以及最佳的融资结构组合和债务偿还计划，还要保障规划动态调整中的可连续性，这些是实施规划的必须，也是各地所有规划中严重忽视甚至故意回避的关键。
    规划与实施之间的链接。规划的制定与实施有必要遵循先内容（课题）、再方案、后运行的程序，沿课题专家（包括经济学者、社会学者、法律学者、技术学者、相关部门官员、公众等）、方案专家（包括产业策划专家、企业家、社会风险评估专家、媒体专家、相关部门官员、社会组织、公众等）、运行主体（包括相关部门和官员、企业、社会组织等）的路径，逐渐清晰干什么，怎样干，谁来干等思路。这里虽然没有明确的界限，但一定存在着上述的逻辑顺序。如果逻辑不顺，就会使规划工作出现程序混乱。现实中，常常是在探讨规划定位、摸索选择产业阶段，就请来方案专家，干什么还不知道，就谈怎么干，导致不知所云。因此，一个规划的制定与实施的顺序应该是：先充分研究内容，比如当前有些地方公开招标“十三五”规划的各类课题，就是所谓“开门”搞规划，集中全社会的智慧讨论内容，研究今后五年要干什么，这个做法值得充分肯定；其次要对内容改造加工，这就进入方案形成阶段，邀请各方面经验丰富的专家、官员，形成规划的文本。因为一般在课题阶段会有较多理想色彩，而具体实施与运行则受到现实资源匹配能力的制约，所以最后要由规划决策者、实施参与者一起共同制定具体方案。
    考核规划落实。党政班子的绩效考核里，应该把规划的实施情况作为对整个班子的重要考核内容，约束性指标如果不能完成要有问责机制，最后才是考核个人在落实规划中的成绩。