张俊伟、郭智：韩国绩效预算改革及启示

    改革的主要内容 
    东南亚金融危机沉重地打击了韩国经济。为了摆脱困难局面，韩国实施了一系列结构性改革。1999年3月，韩国企划财务部（2008年，韩国企划财务部与财政经济部合并，统称战略与财务部）发布了绩效预算试点指引，并选取16个部门开展绩效预算试点工作。
    2003年，韩国总统卢武铉提出了新的改革议程。新一轮改革以公共财政为重点，包含了引入中期支出管理框架和自上而下预算决策机制等方面的内容。中期支出管理框架和自上而下的预算决策机制，为各部门设定了年度支出上限，同时也把较低层次的预算决策权下放给了各部门。在新的预算运作机制下，企划财务部认识到：只有加快推进绩效预算，新的财政管理体系才能有效运转起来；各支出部门则认识到：只有加强项目绩效管理，才能缓解越来越大的社会问责压力。这样，无论是企划财务部还是其他政府部门，其推行绩效预算的积极性显著提高。于是，绩效预算改革迅速从试点阶段发展到了实际运作阶段。
    目前，韩国的绩效预算主要包括如下内容：
    ——项目绩效评估
    目前，韩国的项目绩效评估主要分为三个层次：监督（Monitoring）、检查（Review）和评估（Evaluation）。
    监督是依托绩效目标管理系统而实施的，覆盖了所有政府项目。其主要职能是反馈项目的绩效信息，提醒人们关注没有实现预期绩效目标的项目。根据新修订的《国家财政法》，韩国所有政府部门都要提交年度绩效计划与绩效报告，内容主要包括：机构的管理架构、机构使命、战略目标、绩效目标乃至项目目标等。在这里，机构使命通常与机构宗旨、最高目标相对应，绩效目标与各单位下属司、局级单位的工作目标相对应，项目目标则与各处（室、小组）的工作目标相对应。
    检查是依托项目自我评价系统而进行的，每年纳入检查对象的项目数量约占政府项目总数的1／3。实施项目检查，主要是为了全面搜集项目绩效信息，并根据项目绩效调整公共支出的优先顺序。在三个层面的评估中，自我评价是最活跃、评价结果运用最系统的绩效评价系统。自我评价过程是借助检查表而进行的。每年，各部门都会根据战略与财务部发布的指导意见组织填写检查表，开展项目业绩自我评估，并把评估结果报送战略与财务部。
    评估具体指对项目实施开展深入的系统评估。每年能够纳入系统评估的项目数量并不多（约10个左右）。开展系统评估的目的是为了测度政府支出项目的相关性、充足性和有效性。每年，有关部门都会针对被筛选出的评估对象设立专门的评估小组。在战略与财务部和各业务部门的大力支持下，评估小组搜集资料、开展调查、与项目利益方进行座谈，并撰写出最终的评估报告。该报告是战略与财务部和各部门决定是否需要调整项目预算的重要参考依据。
    ——绩效评级与预算调整
    在各部门对项目绩效开展自我评价的基础上，韩国战略与财务部启动项目绩效评级过程。该过程由其下属的绩效管理局主导，吸纳了来自绩效管理建议委员会、韩国公共财政研究院等外部力量的参与，从而保证了绩效评级过程的科学性、公平性和公正性。
    根据各部门报送的自我评级检查表，战略与财务部为不同项目确定了相应的绩效级别。绩效级别主要有五个：有效、比较有效、充足、无效和明显无效。最后是根据绩效评级结果调整预算拨款。对于那些被评为“无效”的项目，其次年的预算拨款将最少削减10%。
    韩国改革的成功经验 
    传统预算属于条目预算，预算管理的重点是成本控制和资金使用的合规性；而绩效预算是以结果为导向，强调的是资金的最终使用效果。从条目预算向绩效预算转型是一项庞大的系统工程，需要有中期支出框架、自上而下的预算决策机制、权责发生制政府会计、绩效评价体系重构以及财政透明度等一系列制度建设作为配套和支撑。从澳大利亚等国的经验看，完成这一转型往往需要十几年甚至几十年的时间。但韩国在短短几年时间内就实现了上述过程，从而成为“大爆炸式”绩效预算改革的典型。韩国能够快速实现从传统预算向绩效预算的跃迁，是与以下几方面因素分不开的：
    ——坚定不移地推进改革
    韩国的绩效预算改革始于东南亚金融危机。从某种意义上讲，它具有应激反应的性质。随着韩国逐渐摆脱困难局面，其改革动力也迅速消退；再加上绩效预算改革是一项庞大的系统工程，韩国社会对于能否真正推行绩效预算普遍持怀疑、观望态度。在实际操作中，金大中政府也没有对绩效预算改革给予足够的重视，因此，直到金大中下台，改革始终没有超越试点阶段。即便如此，有关方面并没有改变推行绩效预算的决心。待卢武铉政府上台后，新政府明确把项目绩效评估与资金拨付直接挂钩，充分显示了推进改革的决心和魄力，从而一举扭转改革徘徊不前的局面。
    ——建立工作小组，加强对改革的领导与协调
    为了有效地推动各项改革工作，韩国建立起了不同层次的工作小组：一个是改革领导小组，由来自各部门的领导成员组成。其主要职能是反映各部门要求、协调部门间行动，在最高层面上决定财政资金在不同用途上的分配比例。另一个是绩效管理提升小组，由负责绩效预算事务的官员、在预算评估审查领域富有经验的财政官员和来自公共财政研究院的研究人员等组成。其主要职责是识别和开发新的方法，推动把绩效要素整合到预算过程当中。该小组在借鉴美国绩效评估经验的基础上，开发出了项目自我评价系统，极大地提高了政府部门绩效评估的效率和水平。
    ——加强部门间的沟通与协调，协力推进改革
    推行绩效预算改革需要克服一系列阻力和障碍。阻碍首先来自财政管理部门。虽然高层领导决定要推进绩效预算，但不是所有的人员都十分积极。特别是负责规划、项目审查的工作人员，其工作性质与绩效评估有一定重叠，再加上本来工作量就很大，他们并不愿意额外增加工作量。各支出部门虽然积极性很高，但其缺乏相应的组织能力，人员、技术储备严重不足。在高层协调方面，战略与财务部和总理办公室还存在职能重叠的领域。特别是，议会在预算审查、监督方面发挥重要作用，预算改革必须事先征得议会同意。面对复杂的形势，韩国战略与财务部高度重视与相关各方的沟通工作，虚心听取各方意见，充分照顾各方关切，在实践中不断充实、完善改革方案，有效地把改革阻力降到了最低限度。
    ——重视发挥智库和公民社会的作用
    韩国公共财政研究院在绩效预算改革中发挥了重要作用。正是依托该研究院的力量，才开发出了韩国版的绩效评估体系。不仅如此，公共财政研究院还向有关方面提供了大量政策建议、技术指导和技能培训。相应地，韩国公共财政研究院下属的财政分析中心逐步扩充为绩效评估和管理中心也就毫不奇怪了。
    公民社会是上世纪90年代以来迅速发展起来的社会组织。这些机构很活跃，通常对政府运作低效率现象持反对态度。为了引导媒体和公民社会参与绩效预算改革，当时的企划财务部设立了反对预算浪费中心，通过热线电话、互联网等方式搜集有关政府浪费行为的信息，企划财务部还邀请媒体代表和公民社会代表参加座谈会，征求其对绩效预算改革的建议，甚至邀请他们参与绩效评估的过程。
    ——加强与国际组织的合作，充分借鉴国际经验
    韩国十分重视加强与OECD、世界银行等国际组织的合作。通过举办高层次的理论研讨会，绩效预算的理念在韩国迅速普及开来，社会各界纷纷认识到了采用绩效预算的重要意义。OECD、世界银行还为韩国改革提供了政策建议，帮助把国际上的成功经验引入到韩国。特别是韩国公共财政研究院的研究人员，他们是相关国际会议的常客，并与相关国家、国际组织的决策者和研究人员建立了广泛的联系，成为韩国广泛借鉴国际经验的重要桥梁。
    对中国的启示 
    韩国的成功经验，对于我国推进绩效预算改革具有重要的借鉴意义。
    ——只有行动才能打破改革徘徊不前的局面
    当前，我国绩效预算改革中存在的突出问题，是绩效评估信息利用严重不足。在许多地方，虽然领导表态支持绩效预算改革，但那些绩效评估等级差的项目却很少面对严格的财政约束。绩效差的项目照旧获得财政资金支持的事实，沉重打击了相关人员的士气，助长了观望气氛。从韩国经验看，就是把绩效评估与资金支持直接挂钩的作法，才打破了各部门观望不前的局面，激发出了各部门加强绩效管理的积极性和主动性。
    ——要充分调动财政部门和支出部门两个积极性
    从本质上讲，绩效预算属于分权式预算改革。在绩效预算管理体制下，项目的绩效评估首先是由各部门负责来做的。但各部门缺少相关的经验，人员配备也往往不足，在推进绩效预算方面困难重重。而从财政部门角度看，由于不再承担项目预算审批职能，相关职能部门应加快职能转变的步伐，从审批项目转向预算整体规划和向有关部门提供技术指导上，具体如发布良好行为指引，提供贴合各部门实际的绩效评估工具，对有关人员提供业务培训，以及听取部门反馈意见、完善绩效财政管理流程等。只有这样，才能充分调动财政部门和支出部门两个积极性，加快绩效预算改革的推进步伐。
    ——要广泛吸收社会力量参与
    绩效预算改革是庞大的系统工程。离开了研究机构、大学乃至相关团体的积极参与，仅靠行政部门的努力是不可能完成繁重的改革任务的。在韩国，上述机构的积极参与，加快了绩效预算知识的传播，协助开发出了科学合理的绩效评估方法，为相关人员提供了专业技术培训，是改革的重要推动力量。其经验值得我们认真借鉴。
    ——完善法律法规，为绩效改革提供良好外部环境
    多数国家都是先通过相关法律，政府才启动绩效预算改革的。韩国的情况有所不同。在改革之初，有关方面并没有就改革的具体内容达成一致，韩国国民大会也没能通过相应的法律。但随着认识的深化和社会实践的深入，韩国国民大会很快于2006年通过了《国家财政法》。该法肯定了绩效预算改革的既有成果，并为改革深入发展拓展了新的空间。同样，要有效推进我国的绩效预算改革，也必须加快相应的立法进程。只有把绩效预算的框架纳入到《中华人民共和国预算法》中，才能把绩效预算纳入到规范化、法制化的轨道中来，使绩效预算“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。