我国科技资源共享立法策略研究

    1国内科技资源共享立法现状与问题分析
    1.1国内科技资源共享立法现状
    随着科技基础条件平台工作的深入开展，特别是《科学技术进步法》修订实施以来，我国科技资源共享立法工作快速发展，取得重要进展。
    (1)《科学技术进步法》等法律法规对科技资源共享作出了原则规定。《科学技术进步法》从政府和科技资源管理单位的权利、义务和责任等多个方面对科技资源共享作出了明确规定。《促进科技成果转化法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《种子法》以及《政府信息公开条例》等都涉及相关科技资源的共享利用。上述法律法规为促进我国科技资源开放共享构建了重要法律基础，发挥了重要保障作用。
    (2)各部门、各地方围绕科技资源共享，制定了一系列法规政策。中国气象局《气象资料共享管理办法》，国土资源部《公益性地质资料提供利用暂行办法》、《深部地球物理探测数据共享管理办法(试行)》，农业部《农作物种质资源管理办法》，中国地震局《地震科学数据共享管理办法(试行)》；《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》、《太原市科技资源开放共享条例》等部门规章、地方性法规的颁布实施，较好地促进了科技资源的共享。
    总体来看，我国正在初步形成以《科学技术进步法》为纲要，法律、行政法规、部门和地方规章与相关政策相协调，涵盖各主要领域的科技资源共享政策法规体系框架，并呈现出三个主要特点：一是科技资源共享的立法逐步受到重视；二是部门分散、单独立法的情形较为普遍；三是在某些领域地方立法先行[1]。
    1.2国内科技资源共享立法问题
    我国科技资源立法仍然存在一些突出问题：一是科技资源共享综合性法律法规缺失，与科学技术发展规律不相适应；二是大量科技资源领域存在法律法规空白，对共享利用规定较少；三是现行法规规章内容简单，缺乏可操作性和可执行性；四是科技资源共享法规政策执行效果不佳，“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究”现象普遍存在。
    2国外科技资源共享立法的基本做法和主要启示
    世界主要发达国家和地区十分重视科技资源共享，将其作为优化科技资源配置、加强科技创新能力建设的重要手段，并通过立法手段保障实施。
    美国《信息自由法》规定“人人有权自由享用纳税人的经费资助产生的科研成果”，针对公益性科学数据实施了“国有科学数据完全与开放共享国策”[2]，建立了全球最大的图书馆书目资源共享网络(OCLC)，制定专门法规对联邦经费购置的仪器设备共享作出明确规定[3]。欧盟为了提高欧洲各国科研仪器设施的共享，制定了《欧盟跨国使用研究基础设施计划》；还要求所有由欧盟公共资金支持的研究项目公开其研究结果及数据信息，建立统一的电子基础研究设施存储、处理、共享科研数据和信息[4]。日本建立了国立大学科研仪器设备共同利用体制和大型尖端科研设施的共同利用体制，《国立大学法人法》、《研究交流促进法》、《关于促进特定尖端大型研究设施共同利用的法律》等对此作出明确规定，还形成了较为完善的文献资料共享网络[5]。韩国通过《协同研究开发促进法》、《科学技术革新特别法》、《技术开发促进法》等来保障科研仪器设施等科技资源向社会开放共享。
    发达国家和地区科技资源共享立法存在以下特点：一是立法层次较高，在国家层面有多部法律法规保障；二是协调相关性好，法律法规、部门规章等层次明显、体系完善，无明显的领域空白；三是可操作性较强，法律条款不仅作出原则性规定，而且对共享主体、条件、程序等说明详尽；四是注重科技资源共享过程中知识产权、隐私权和私人数据的保护以及信息和网络安全；五是法规和政策配套衔接较好，政府出台多方面政策措施加以保障和落实。
    3加强科技资源共享立法的必要性与可行性分析
    3.1立法必要性
    推进科技资源开放共享是贯彻落实全国科技创新大会精神的重要举措，是深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的迫切要求，加强立法对于促进科技资源共享非常重要而紧迫。
    (1)加强科技资源共享法制建设是促进科技资源共享、实现科技资源优化配置和高效利用的根本保障。《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》对强化科技资源开放共享工作做出明确部署。加强科技资源共享法制建设，能从法制角度保障科技资源共享工作的顺利实施，对于促进科技资源优化配置和高效利用，推动协同创新，加快国家创新体系建设都具有重要意义。
    (2)加强科技资源共享法制建设是有效解决科技资源共享中安全、保密、知识产权等重大问题的重要途径。通过科技资源共享法规建设，能明确界定各个主体的权利义务与利益关系，明确科技资源共享所涉及安全、保密、知识产权等问题，有效保护共享各方合法权益的实际需要，促进科技资源开放共享。
    (3)加强科技资源共享法制建设是对《科技进步法》关于科技资源共享有关原则性规定的具体化。修订后的《科学技术进步法》对于科技资源的共享做出了原则性规定，科技资源共享立法能使《科学技术进步法》所确立的相关法律制度具体化，对于完善了以科技进步法为核心的科技进步法律体系具有重要意义。
    3.2立法可行性
    目前，我国开展科技资源共享立法已具有较好的工作基础，时机已经较为成熟：
    (1)现有法律法规提供了立法依据。《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《政府信息公开条例》等对科技资源共享相关方面作出了明确规定。
    (2)部门地方立法先行先试提供了经验借鉴。各部门、各地方在科技资源共享的立法上已经进行了许多有意义的探索，制定了一些规章法规和规范性文件，为国家层面科技资源立法提供了重要参考借鉴和政策基础。
    (3)科技平台和资源共享工作提供了立法实践基础。“十一五”以来，国家科技平台建设着力推进科技资源整合集成和开放服务，科技资源共享工作取得了重要进展，初步改善了资源重复、分散、封闭、低效状况。
    此外，近年来科技部在推动大型科学仪器设备、科学数据等科技资源共享法规建设方面进行了积极研究和探索，为科技资源共享立法提供了重要研究基础。
    4我国科技资源共享立法的宗旨、基本原则、法体模式及框架内容
    4.1立法宗旨
    立法就是将社会中的利益、要求、愿望制度化、法律化、规范化，使之成为社会规范和行为准则。科技资源共享是政产学研用各界的普遍共识，其立法的根本宗旨在于：
    (1)实现科技资源的高效利用。由于历史和体制机制的原因，我国科技资源多头投入、多头管理、封闭分割、分散重复、效率低下的状况普遍存在，通过科技资源共享立法，首要目的就是为了解决这种状况，充分发挥共享的集体优势，以降低交易成本，提高资源利用效率。
    (2)增强科技创新能力。一个国家的科技创新能力，不仅仅在于科技资源的数量和质量，更在于对科技资源的开发和利用能力。通过立法保障科技资源共享，能够有效促进科技资源在全社会的优化、合理和高效配置，达到物尽其用的效果，提高全社会科技创新能力和创新效率，加快科技进步。
    (3)维护共享各方的合法权益。科技资源共享中涉及政府管理部门、科技资源采集者、研发者、管理者、使用者以及科技中介机构等各相关利益主体的责、权、利，保障各方的合法权益是科技资源共享的重要立法宗旨。
    4.2立法基本原则
    科技资源共享立法除必须坚持中国立法的四项基本原则即宪法原则、法治原则、民主原则、科学原则外，根据科技资源共享的特点，还应当遵循以下原则：
    (1)统筹规划与突出重点相结合。科技资源共享的法制建设是一个复杂的系统工程，是一项长期性任务，要充分借鉴发达国家相关立法经验，发挥后发优势，围绕需求、结合实际，加强顶层设计和统筹规划，确定合理的法体模式，制定科技资源共享立法规划。同时，要突出重点领域和急需关键，把需求大、受关注、问题多、易解决的立法优先提上日程。
    (2)制订与修订相结合。一方面要加强科技资源共享立法，另一方面在修订其他相关法律法规时，如《促进科技成果转化法》、《保密法》等，统筹考虑科技资源共享有关规定，使法律之间协调一致，不冲突。
    (3)实用性与超前性相结合。科技资源共享立法必须要有其实用性，应尊重客观实际，符合现实需要，具有可操作性，而非仅仅为立法而立法，不能成为“纸上法”。立法不仅是要发挥法律的事后调整功能，而且还需要发挥法的预测和导向功能。科技资源共享理念具有先进性，符合科技发展规律和方向，对社会发展起能动积极作用，这样的立法具有生命力。
    (4)共享与保护相结合。科技资源是国家的战略资源，特别是科学数据和自然科技资源更关系到国家安全和可持续发展，要在共享的基础上，加强保护。通过科技资源共享立法，合理制定科技资源的分级分类共享规范和安全机制，加强保密和知识产权管理，在促进科技资源高效利用的同时，注重保障国家战略利益，维护各方合法权益。
    4.3法体模式选择
    一般说来，法体模式可分为三类：一是统一综合法模式；二是单行法律法规模式；三是无独立法律法规，只是与已有的相关法律法规合体的模式。目前在科技资源共享立法方面，绝大多数国家基本上采取了第三种模式，即没有统一综合性法典，也很少有分领域(如仪器设备、科学数据等)制定独立法律法规，一般都是在已有相关法律法规中嵌入科技资源共享条款，总体看比较零散，但也有部分国家正在经历从零散到逐步系统化、体系化的过程。
    在我国目前管理体制和法律体系框架下，依据《立法法》、根据科技资源共享的内生需求，借鉴国外的立法举措和经验，我国科技资源共享立法应选择综合法立法模式，即制定《国家科技资源共享法》。采取这种模式有利于科技资源共享立法的统一，有利于科技资源共享法制的系统化，有利于立法成本的节约，有利于公众对共享法认知程度及使用能力的提高。需要说明的是，统一的综合法只能规定共同的、普遍的实体权利和程序要求。在这种模式下，并不排除同时制定某些特别单行法规，对某一特定领域或特定事项作出更具体的规定(如《大型科学仪器设备共享条例》、《科技资源共享收费管理条例》等)。
    4.4立法框架与主要内容
    紧密结合科技资源共享实践，《国家科技资源共享法》的框架和主要内容应当包括以下六个部分：
    (1)总则。解决《条例》制定的总体性和基本性问题。主要内容应包括：《条例》制定的依据、目的、适用范围、基本要求、基本原则、基本途径等。
    (2)组织管理。解决科技资源共享各方责权利问题，保障政府部门、资源管理方、使用方等各方应有的所有权、管理权、经营权、使用权、收益权、知识产权等，同时确保权责对等。
    (3)共享实施。解决科技资源共享中科技资源管理者和科技资源使用者之间的法律关系，规范科技资源共享全过程。主要内容应包括：信息公开、权责约定、机制创新、人才队伍建设、知识产权保护等。
    (4)政策保障。解决法的落实问题，使当前行之有效的政策和制度以法的形式固化和明确。主要内容应包括：资源购置评议、资源汇交、共享绩效评价、共享奖励补助、共享政策倾斜支持等。
    (5)法律责任。解决违反《条例》的单位、个人的法律责任问题，依据国家有关法律法规执行，主要是运用各种行政处罚手段如警告、罚款、没收违法所得、停职撤职等。
    (6)附则。提出《条例》的生效时间及有关情况说明。
    5推进科技资源共享立法的工作考虑与建议
    (1)加强顶层设计，研究制定科技资源共享立法规划。进一步深入调研，将科技资源共享立法规划纳入国家立法规划，加快科技资源共享法规建设的实施步伐。立法规划要科学合理，主干法与配套法、上位法与下位法以及同位法之间要协调与配套，法律、行政法规、地方性法规、部门和地方规章要协调与配套，要研究迫切需要制定的法律法规和需要修订的法律法规，提出可行的实施步骤和工作建议。
    (2)突出重点急需，制定《国家科技资源共享法》及配套行政法规。研究制定全国统一适用的《国家科技资源共享法》。根据实际需求，国务院可围绕大型科学仪器设备、科学数据等重点领域以及共享收费、知识产权保护等重要事项，制定行政法规。各地方、部门要结合工作实际，积极制定科技资源共享的地方性法规、地方规章和部门规章。通过若干年立法建设，逐步形成比较系统的、完善的、专业性和操作性强的科技资源共享法律法规体系。
    (3)遵循先易后难，修订科技资源共享关联法律法规。在开展科技资源共享立法的同时，要注重在修订已有关联法律法规时，将科技资源共享有关事项作出增补规定或修改原有规定，使法律法规之间相一致，不冲突。这些关联度较高的法律法规包括《促进科技成果转化法》、《保守国家秘密法》、《专利法》、《著作权法》、《植物新品种保护条例》等知识产权保护法律法规，《森林法》、《野生动物保护法》、《种子法》等自然科技资源保护法律法规。
    (4)强化法规落实，完善科技资源共享配套政策制度。为使科技资源共享法律法规可操作可施行、能够落到实处，必须制定相应的实施细则、配套政策、管理制度等，使法规和政策有机结合。需要说明的是，在制定科技资源共享政策时，既要对共享服务好的单位和个人给予奖励，也要对严重违反法规不履行共享义务的行为给予处罚，只有这样才能维护公平原则，营造利于科技资源共享的良好环境和氛围。
  
    【参考文献】
    [1]马怀德等.我国科技资源共享立法的几个问题[J].北京理工大学学报，2007，(4)：8-12.
    [2]刘闯.美国国有科学数据共享管理机制及对我国的启示[J].中国基础科学，2003，(1)：34-39.
    [3]李德轩等.国外大型科研仪器设备管理的主要做法与经验[J].云南科技管理，2011，(2)：55-56.
    [4]科学技术部.欧委会发布政策文件促进科研信息公开.2012-12-26. http://www.most.gov.cn/gnwkjdt/201208/t2012082196319.htm.
    [5]吴松.日本促进科技资源共享的法律政策与措施[J].全球科技经济瞭望，2009，(1)：27.