分类推进公益性国有企业改革发展的战略思考（中）

三、公益性国有企业的特征
    
    公益性国有企业是指国家投资，产品具有公共服务功能且社会公众普遍受益的企业。一方面，公益性国有企业体现了出资人的资本和权益，具有资本逐利性与商业趋利性；另一方面，公益性国有企业生产的产品为公众所消费，具有社会公益性，关系社会公众的生活水平和生活质量。一般而言，公益性国有企业具有以下几个突出的特性：
    （一）社会公益性强，不以盈利为唯一目标
    
    作为国民经济的重要组成部分，公益性国有企业具有很强的社会公益性。表现在两个方面：首先，公益性国有企业能够为整个社会和全体人民带来经济效益。比如公路能够降低运输成本、节约运输时间、促进公路沿线经济发展。其次，公益性国有企业能够产生很大的社会效益。小的方面体现在给人们的生活带来便利，大的方面体现在加强国防行政管理、增进民族团结、促进文化交流。因此，公益性国有企业对整个社会的发展起着不可估量的作用，社会公益性十分显著。正因为这一点，公益性国有企业经营企业实现“合理回报”的运营过程中，不能脱离“社会公益性”，不以盈利为唯一目标。
    （二）自然垄断特征，产业政策导向性强，价格由政府管制
    鉴于公益性国有企业一般处于自然垄断行业，并且有的具有很强的网络特征，因此在整个国民经济中具有重要地位，国家和政府对公益性国有企业的管理和运营非常重视。首先，区域经济发展政策导向强。比如高速公路，由于高速公路的社会效益显著，对当地经济发展拉动作用明显，同时高速公路的建设也能带动当地相关产业的发展和促进就业，因而地方政府非常希望在自己的管辖区域内修建高速公路。其次，行业主管部门产业政策导向强。由于公益性国有企业关系国计民生，具有自然垄断特征，通常由国家和行业主管部门负责整体规划，以避免重复建设和不必要的损失。并且，在公益性国有企业的运营过程中，国家和行业主管部门仍然使用政策方针引导资产经营，用法律法规规范资产运作。公用事业产品关系国计民生、需求弹性较低、影响消费价格指数（CPI），其定价机制不能简单地由市场决定，由政府定价更加合适。
    （三）投资规模大，沉没成本高，具有很强的网络化特征
    
    公共服务行业，其生产经营是高度资本密集型的，一次性投资大，具有很强的网络化特征。比如自来水管网等固定成本都有很长的使用周期，投资专用性强，沉淀成本高。因而，重复建设自来水管网等固定网络系统是不符合经济效率原则的。这种规模经济性、网络化特征和大量的沉淀成本是公共服务领域具有较强的自然垄断特征的经济学基础。
    （四）固定收益资产特征，抗风险能力较弱，发债和租赁是融资的主渠道
    
    由于政府定价的基准就是在保证社会公益性的同时不能追求较高的利润，但是又具有很大的投资成本，因此这一行业企业抗风险能力较弱，产品和服务的终极责任主体是政府，不是这一行业的企业。一般来讲这一行业的资产收益率相对稳定，具有固定收益资产特征。由于产品政府定价，运营成本相对稳定，那么采购成本和采购质量必须由政府予以保证。比如，水务行业的水源的卫生状况、污水处理等一系列问题供水企业没有能力解决，只能依靠政府。再如火电企业，上网电价政府确定，而煤的质量和价格政府不能有效保证，从短期来看火电企业亏损，从长期来看，投资者就不会投资到火电产业，对中国未来的能源安全的威胁就会面临巨大挑战。由于具有固定收益资产特征，所以融资路径的选择最好是靠发行债券和设备租赁方式来解决。
    （五）很强的外部性特征，管制成本不断提高，管制能力和手段面临挑战
    
    外部性主要是指一个经济单位的经济决策在给自己带来收益和成本的同时，经常也给他人带来收益或成本，是造成市场失灵的一个常见原因。包括正外部性和负外部性，负的外部性也叫外部不经济。如电力行业在发电过程中，小火电的发展会对环境造成污染损害，电信行业对消费者潜在的健康危害等等。公共服务行业中，许多部门的活动都对社会提供了积极的影响，或产生着正外部效应，或有效地消除了其他生产经营活动的负外部性，如污水处理等。但是，在没有约束的市场机制下产生正外部性的生产经营活动往往供给不足，这就提高了政府管制的成本，有的时候由于政府不作为而产生负外部性的生产经营活动又肆意泛滥，比如前几年煤炭行业过度开发与管制不足的问题就比较突出。
    （六）不完全契约的产权关系，企业治理结构和运营管理水平面临巨大挑战
    
    产权主要包括所有权、使用权、收益权、转让权以及受到一定约束的权利，它们构成了产权的基础。在市场经济条件下，产权的各项内容主要是通过法律和合约加以界定的。产权主要的是三大内容：剩余产品的追索权（主要是收益分配权）、资产的控制权和资产转让和处置权。但是作为公益性的国有企业收益是相对固定的，在公益性和不以盈利为唯一目的背景下由于产业管制没有有效到位的原因，这一类资产的收益权和资产转让权面临挑战，也就是说最重要的就是控制权了，这就是不完全的产权契约关系。由于这种不完全的产权契约关系，建立在资本收益和企业价值创造基础上的治理结构、业绩考核体系、分配制度和全面风险管理体系与公益性特征和固定收益特征交织在一起，这也是这一类企业全世界都难监管的原因。比如对国家电网公司和南方电网公司，村村通电与其说是一种社会责任不如说是一个社会契约，但是社会契约靠合同和定价来解决。而前几年南方冰灾救助就是社会责任，这样的社会责任必须依靠财政补贴和社会救助来解决。将这个问题理清楚了，电网公司的绩效考核就好办了。但是在现阶段管制模型不能有效到位的情况下，这就是公益性国有企业绩效考核的最大难点。
    综上所述，公益性国有企业改革发展存在三条主线：一是政府行业管制的目标手段和方法；二是不完全契约的产权关系导致国有出资人监管困境，如何协调公益性与资源运转效率的均衡，并在此基础上如何建立有效的价值传导机制；三是如何遵循产业发展规律，建立竞争多元并有效的公共服务市场。
    四、公益性国有企业的治理与发展
    
    政府的定价行为又会引起更深层次的利益方博弈。首先，作为公益性国有企业的投资者，政府需要追求股东价值最大化和投资回报最大化，因而必然有动力提升国有企业的竞争力，促进国有资产保值增值；另一方面，政府作为公共服务的提供者，必须保障社会公众的福利和生活水平，过高的生活成本和公共产品价格将直接违背政府的这一职能和承诺。其次，在非公经济进入这一领域的过程中，民营资本或国外资本寻求的是企业盈利和投资回报，他们有通过价格机制迅速回收成本和赢利的迫切愿望；但是，对于国有投资者来说，由于受制于政府的委托责任，以保障社会福利和经济安全为首要任务，必然与其他合作合资的产权主体产生利益上的博弈。下面将从政府和企业两个层面讨论推动公益性国有企业改革的手段和方式以及我国的探索与实践。
    （一）政府推动公共服务行业改革发展的手段和方式
    
    政府即使是在将公共物品的生产和提供权力部分转移给社会和企业以后，其必须承担提供公共物品和公共服务的公共责任。从这个角度上来说，政府是所有公共服务的终极责任主体。政府公共责任的缺位表现在，政府在对公用事业产业放松规制以后任由市场“自由竞争”，由于计划经济体制的遗留问题导致我国的市场经济体制存在一定的缺陷和漏洞，因此市场上自由、公平、有序的竞争需要政府的有力管制。即使把公共产品的直接生产和直接提供权交给了市场并不等于把公共责任也一并交了出去，提供公共产品和服务仍然是公共服务型政府的主要职责。
    近几年来，随着中央和地方各种相关法律、法规和政策纷纷出台，我国公用事业已经开始逐渐呈现出多主体参与，共同治理的局面，各种民间资本及境外资本开始进入我国公用事业领域，为我国公用事业的改革发展注入了强劲的活力。随着经济的发展，改革开放的深入，我国政府管制的手段或方式上进行了以下探索：第一，在公共服务领域行业引入民营资本甚至外国资本，缩小国有资本比例，形成产权多元化。比如水务领域。第二，对公共服务领域行业的企业进行分拆重组，形成竞争格局。比如，通过对国家电力公司进行分拆，形成两大电网公司和五大发电集团相互竞争的局面。第三，通过企业上市，稀释国有资本的持股比例，让出部分股权由社会公众持有，通过资本市场的管制，提高这一类资产的运营效率，同时引入信息披露制度，接受社会公众监督。
    2002年，国家建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》指出，开放市政公用行业市场，鼓励社会资本、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》正式允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。
    （作者单位：国务院国资委研究中心）