分类推进公益性国有企业改革发展的战略思考（下）

文件指出，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域进一步引入市场竞争机制；加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营；在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权和经营权；鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。
    在上述法规和政策的引导和推动下，公共服务领域在管理和管制体制、纵向结构重组（把竞争性业务与自然垄断的网络环节相分离）、放宽市场准入、引入非国有资本、建立特许经营制度等方面进行了改革。在重组纵向一体化垄断企业的过程中，电信、电力、天然气等中央管理的公共服务领域相继实行了政企分离、结构重组，电信、电力非网络环节基本形成了竞争性市场结构，公用事业基层单位的改革全面展开，市、县开始探索公用事业企业化经营和与之相适应的管制方式，公用事业传统经营方式开始发生变化，初步形成了中央和地市三级管理、三级经营，专业管理和综合管理相结合的体制。
    总体上看，我国政府在推动公共服务领域的改革发展主要有四点经验：一是不断完善行业管制制度，努力推进市场竞争制度改革、产权制度改革和管制制度改革有机统一。经过前一时期的改革，地方政府加大了对公用服务领域的投资力度，也引入了部分民营资本，但投资增长仍然无法满足公用事业需求的增长，尤其是传统管制的实质、手段和方式并没有改变，与民营化改革相适应的政府规制制度尚未确立，有效的管制手段在很多情况下只能依靠国有和国有控股来解决。二是遵循产业发展规律，市场化改革的速度应与社会条件相适应。发展中国家地区发展差异大，经济环境不同，面临的问题和发展的目标也不同于欧美国家，急剧地推进改革会超出经济社会的承受能力，应根据本国的实际情况制度目标和政策，并通过循序渐进和适度的方式推进市场化改革。在有些公共服务领域产业安全管制没有有效到位的情况下，在产权多元化过程中应保持国有资本占一定比例的产权控制，以实现私人资本与国有资本的有效均衡。三是重塑政府定位，实现行业管制与市场机制的有效均衡。公用事业市场化改革，减少了政府对企业的生产和经营的直接调控，以政府定价和合同约束取代了行政干预，有效地完善了社会契约关系。四是市场化的核心是引入竞争，提高效率，确保服务，公用服务领域同样存在产权多元化的问题。
    （二）公益性国有企业改革与发展
    
    通过上面的分析，我们知道公益性国有企业的改革发展至少涉及四个方面的利益博弈主体：一是作为公共服务主体的中央和地方政府；二是在公益性和收益性冲突中的国有出资人：三是希望企业正常有序运营和发展的企业管理者和经营者：四是消费者。所有政府利益、公众利益、社会利益、出资人的利益和员工利益都应该体现在公益性和不以盈利为唯一目的的治理目标和手段中。突出表现在以下几个方面：
    一是根据公共服务特征进行分类，建立有效的治理结构。由于不完全契约的产权特征，根据公益性程度不同，建立突出利益相关者价值最大化的治理结构就是重要的选择。全球来看，治理结构要解决三大问题：委托代理关系、信息披露和风险管理。由于不完全契约的产权关系及公益性特征的存在，公益性国有企业的治理结构的逻辑原点和体制机制创新以及解决这些问题的手段和目标受到挑战。公益性国有企业的改革强调的是国有体制下公益性和运营效率的均衡，但是如何建立一整套基于公益性和运营效率的价值传导机制就是一个重要挑战。这一问题需要分行业来研究。比如公立医院、石油石化与国家电网的治理结构肯定各不相同，突出表现在董事会构成和阶段性改革目标不同，尤其是董事会决策机制和效率受到巨大挑战。当决策效率受到挑战的时候，产业管制手段和建立与此相关的有效的法规就是最有效的补充。从这个角度上讲，英美法系国家在完善管制手段等相关法规基础上建立企业价值创造的机制就是有效的途径。中国在这方面的改革发展还任重道远。
    二是风险管控和管理方式以技术创新、安全管理和成本管理为前提，绩效考核与分配制度与竞争性企业存在较大不同。由于公益性国有企业具有固定收益资产特征，利润维持在相对较低的水平才能体现社会福利最大化。所以这类企业的风险管理主要体现在技术创新、安全管理和成本管理上，融资路径只能是发行债券和设备租赁为主。EVA作为业绩考核指标未必适用这一领域的企业，同时分配制度不可能实行股票期权等中长期激励方式，员工福利是分配的有效手段。比如美国电话电报公司利用 EVA考核就没有有效提高企业的价值。
    三是公益性国有企业在国际化经营的发展路径上，国际国内的运营管理模式存在较大的差异。以上分析的假设前提是目标市场是国内，公益性国有企业在“走出去”的道路上面临巨大挑战。这几年央企在国际上有很多公共服务项目投资、建设和运营风险管理上有很多值得总结和思考的案例。这一类行业的改革世界银行的研究报告很多，但是世行更多的关注是国际地缘政治、区域经济发展不平衡下的公共服务领域的投融资和运营问题，尤其是推动这一行业私有化进程中如何协调政府与企业的合作关系，但是从世界视野来看在实际操作过程中成功的概率很低。
    五、公益性国有企业与竞争性国有企业改革发展的争论
    结合“十二五”规划，国务院国资委就国有企业改革发展的路径问题上探索性地提出了分类推进“公益性国有企业”和“竞争性国有企业”改革的思路，这一问题在社会上引起了很大的反响。笔者整理了社会上所有关于这一问题的争论焦点，突出表现在以下几个方面：一是“公益性国有企业”这种称呼是否合适，打造公益性国企是否就是打造垄断性国企，就是“走回头路”，其逻辑思路就是以批评“国企垄断”来评判公益性国企。二是国有企业的定位问题，“公益性”是否就是“纯公共服务”，国有企业是否应该退出一切竞争性领域。三是将国有企业分为“公益性国企”与“竞争性国企”是否科学7四是公益性国企员工的工资尤其是高管的工资不能太高，太高了就不能体现公益性。
    关于公益性国有企业的改革的争论，部分学者和国资委的理解突出表现在对公益性国有企业的理解和思考的逻辑不同：国资委主要是从产品市场的公共服务特征来界定“公益性国有企业”，从保证公共服务领域的产业管制和产业安全的角度来探讨在现有的产业安全管制环境下提高社会福利与提高企业运营效率的有效途径。现实地看，就是在现有的产业管制背景下来探讨公司治理结构、企业发展战略、业绩考核制度、分配制度以及风险管理制度等一系列公共服务领域国有企业改革问题。而某些经济学者认为很多行业被国有企业垄断，尤其是公共服务领域，而垄断导致了资源是否有效利用等一系列问题，其必然结果是社会福利并不最大化。结论是国有企业必须从垄断行业里退出是解决垄断和公益性国有企业改革的唯一途径，将公益性国有企业与垄断企业划等号，围绕垄断来质疑公共服务领域的国有企业能否做公益性，这一问题的核心是混淆了产业管制和产权开放的概念和关系。
    事实上有很多问题在上面的研究中已经提出了相应的解决方案。结合本人的研究思考笔者认为必须厘清以下几个问题：
    （一）关于垄断企业与公益性国有企业的管制问题
    垄断区分为市场垄断、行政垄断和自然垄断。市场垄断主要是由于企业的技术和管理水平相对较高，具有很强的产业集中度的基础上企业对某一个产品和服务具有绝对的市场定价权，比如微软。行政垄断是指具有市场专卖权等行政手段来支撑产业安全和阶段性产业发展目标，这些行业的发展依靠行政垄断权解决阶段性战略目标，比如烟草和盐业等。但是公共服务领域比如电网、通讯网、输油管线等具有自然垄断特征的行业，在确保社会安全、经济效益、技术进步的前提下，政府是通过产业管制来规范企业行为。尤其是政府通过定价权和市场准人权来保证公共服务领域改革的三大目标的，这一点全世界都一样，产业管制与服务该领域的企业的产权属性没有关系，只是有的时候各国由于产业管制不能及时完善的情况下，各国根据实际情况，依靠国有控股来解决产业管制的缺陷。从各国的实践来看这些公共服务领域产业布局都是以寡头垄断的形式存在的。我国电网、通信、石油行业产业集中度较高，这和西方发达国家、发展中国家的产业结构基本一致，也符合经济社会进步的方向和趋势。在石油行业，原油开采集中度与西方发达国家和主要产油国基本接近，炼油和成品油销售则处于充分甚至恶性竞争状态；在电力行业，电网集中度与西方发达国家非常接近，发电市场是完全放开、产能过剩；在通信行业，基础网络集中度与西方发达国家相同，增值服务完全放开、有效竞争。现阶段应加强社会监管，从价格、服务、成本、收入分配、资源配置等各方面强化监管力度，防止其利用寡头垄断地位侵害公众利益，而不是简单私有化。
    公益性国有企业的行业管制、产业开放、产业竞争能力与运营效率的关系问题是全世界公共服务领域面临的现实挑战，没有一个统一的范式，竞争格局基本上是以寡头垄断的形式存在，并且是一种常态。问题的焦点是结合各国的实际如何建立有效的产业安全管制模型，这与企业的产权属性没有关系。
    （二）关于国有企业的定位问题
    
    中国过去30多年来改革发展的历史有两个基本结论得到了大家的一致认同：一是开放推动改革，二是资源市场化（比如人力资源、金融市场、原材料等要素）是改革的重要方向。中国的结构性改革应该坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以提高资源的运转效率为目标，以社会福利最大化为方向。现阶段中国企业定位在以下几个方面：大型集团公司的定位是通过提高企业的竞争能力来提高我国企业全球资源的占有能力和产业竞争能力，进而提高国家竞争能力；大力发展中小企业的目标就是解决就业问题。这一点全世界无一例外。而中国的国有企业尤其是大型央企，必须定位在国计民生、国家安全、关键行业、重要领域的行业，必须体现这些行业的控制力、影响力和带动力。从这个角度上来定位，国有企业尤其是央企的发展路径和行业分布为以下三类：一类是公共服务领域的公益性国有企业。另一类处在竞争领域，尤其是市场全球竞争格局下竞争性企业，比如建材、冶金、钢铁、汽车等行业。这些行业开放性比较高，由于历史原因，国有控股比例相对较低，通过上市来使这部分资产证券化和社会化，这类企业的发展路径是培育世界一流竞争力较强的跨国企业。第三类处于两者之间，在国内并在产业链上的某些节点和业务板块上处于公共服务领域，在业务链上的其他环节和全球市场处于竞争领域。依靠技术、管理和地缘政治等一系列因素，这些企业的发展突出表现在国家产业安全和全球竞争能力，比如对外原油外依存度超过50%的石油石化企业。从这个角度上来讲将国有企业分为公益性国有企业和竞争性国有企业是具有很强的现实操作基础和改革发展逻辑的。这样分类不仅是一个理论问题，而且是一个国资改革的操作问题。
    （三）关于“国进民退”的问题
    
    20世纪90年代中期以来，通过“抓大放小”、“有进有退”的调整，国有经济的布局结构已经发生较大变化，国有经济比重趋于下降，基本形成了国有、私营和外资三足鼎立的格局。但是在全球经济危机的背景下，政府刺激经济增长的目的是保持社会发展稳定、解决就业等，所以各国都将政府投资作为解决经济危机的重要手段，这并不能简单地理解为“国进民退”。有些行业在危机时期利润很差，并且有些民营企业在经济危机时期在退出或濒临破产，但是作为国有企业来说为了在特殊时期解决就业问题和社会稳定问题前提下不得不加大竞争领域和公共服务领域，尤其是市政建设领域的投资力度，这一点在全世界都一样。不能简单地理解为“国进民退”。等到经济稳定增长的时候，国家为了提高效率，会强化产业结构调整，将资源向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集聚，向具有较强竞争力的企业集中。就中国发展的现阶段来看，培育具有全球竞争力的世界一流的大企业、大集团，是提高产业竞争力，进而提高国家竞争力的有效途径。从这个角度来说，中国国有资产的分布和定位必须考虑两个重要方向：一方面是为经济发展和国计民生提供保障，这一点通过公益性国有企业的改革发展保证：另一方面是提高企业的全球竞争能力，进而提高国家的竞争能力，这一点通过竞争领域的国有企业改革来实现。
    （四）公益性国有企业员工工资问题
    
    工资问题是一个很复杂的问题，但是有几点是理论和实务界都认同的。首先，工资与行业有关，比如金融、石油、房地产、医疗行业普遍比其他行业平均工资水平要高，这是全世界都公认的事实。其次，管理层的工资和普通员工的工资决定机制是不同的。没有一流的激励制度就没有一流的人才，就不会有一流的企业。管理和技术层面的员工是靠管理水平、风险承担能力和管理企业的难度来决定的，更重要的是管理者工资主要是建立是风险溢价补偿机制，依靠董事会谈判来决定。高级技术员工依靠市场定价基准和企业发展未来决定。这两类员工工资大部分主要是依靠中长期激励来支付。而普通员工工资是依靠计时计件工资制度来决定，依靠工会、劳动力市场以及集体协商制度来解决。这两类是不一样的。全世界都一样。但是作为公益性国有企业来说，不以盈利为唯一目的并不是不需要提高运营效率来提高社会福利，企业工资决定机制是一样的，只是不完全契约的产权关系导致中长期激励通过福利制度来完善，因为你给他股权没有意义，由于行业特征，他的股票的升值空间有限。从这个角度上讲公立医院的改革不能简单走竞争领域改革的道路，通过职工持股和改制来推动，重要的是产业管制模型的建设与医务工作者工资制度的完善。再次，员工的工资与是否公益性行业特征没有多大的关系，这一点全世界都认同。比如全世界医院绝大部分都是公益性企业或非盈利机构，但是医生的收入都是社会较高的，这是一个不争的事实。重要的是公平依靠税收和财政手段解决，调节个人所得税和遗产税是全世界发展的必由之路。关键是建立员工为社会创造财富的同时为自己创造利益的机制。不能依靠降低工资来压制企业为社会创造财富的能力。这一点应该通过收入分配制度、税收制度和财政制度改革来解决。当然，由于历史原因过高的公益性国有企业的工资水平也是国资监管的重要内容。
    （作者单位：国务院国资委研究中心）