分类推进公益性国有企业改革发展的战略思考（上）

有一类属于公共服务领域的国有企业，我们习惯称之为具有公益性质的国有企业或“公益性国有企业”，比如水务、电力电网、煤气管网和电信民航等。这些行业的企业产品服务对象广而利润不宜过高，初期投资会很大，在自然垄断情况下所产生的社会福利最大。随着市场经济改革的不断推进，各国都在探索提高公共服务领域的企业生产经营效率和社会整体福利水平的有效途径。2011年《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出：“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，完善经营性国有资产管理和国有企业监管体制机制，探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”。最近围绕如何分类推进公益性国有企业和竞争类国有企业改革在社会上引起了很大的争论。在讨论这些争论之前，我们先有必要思考以下几个问题。
    一、公共服务领域发展改革的目标
    
    公共服务领域的改革是一个非常复杂，而且目标多元并不断博弈的过程，任何一个公共服务性行业在发展过程中必须努力达到三大目标。
    （一）如何保障产业安全和产业战略的阶段性目标
    
    从国家战略角度上来讲如何建立有效的产业安全管制模型，并结合各个国家的资源禀赋、生产力发展的实际和国际竞争态势，提高国家在该行业的产业竞争能力和全球竞争能力，进而创造更多的社会福利。比如，水务行业规定必须保证为家家提供优质生活用水、电力行业必须保证村村通电、核电行业在保障核电安全有效的情况下提高设备的国产化率以降低核电的生产价格、医疗卫生行业如何提高国民的健康状况等。
    （二）消费者满意程度
    
    政府通过财政手段和市场手段以合理的价格、优良的质量和数量保证产品或服务，这是公共服务产品政府定价和社会契约的基础。比如家家通电问题，中心城市供电人均成本较低，但是偏远的农村和城乡结合部的供电成本就较高，必须通过政府定价和财政补贴才能保证平衡。这样社会契约就产生了，因为只有进入这一行业的企业能够保证家家通电的问题，其他公司解决不了这一类问题，这不仅是社会责任而最重要的是社会契约。这一点对于这一行业的民营企业的产业管制和社会契约关系的有效执行就很难。全球这类行业管制有一个结论：如果不能有效保证产业安全的情况下，私有化的垄断比国有化的垄断更可怕，比如印度和俄罗斯。即使效率和管制水平很高的发达国家，有很多这类行业都是国有企业为主，比如美国城市地铁和水务行业。
    （三）保证服务这类行业的企业利润较低并高效有序的运营
    
    在保证风险相对稳定、利润相对较低的前提下让处于这一领域的企业提供优质低价的公共产品，这在全世界都是一个难题。西方发达国家从20世纪70年代开始研究，到今天为止这一领域的发展问题在政治学、经济学、管理学、法律、伦理学等学科都是常议常新的话题，各国也没有一个统一的范式。前几年罗马俱乐部出了《私有化的局限》一书，主要是讨论这一议题，其核心的答案是在没有理清公共服务领域前两大目标的情况下，大力推进公共服务领域企业的私有化，反而违背了改革的初衷和逻辑，社会福利会下降。
    二、公益性企业的“公益性”及公共服务的分类
    
    公益性企业的“公益性”具有社会定位和社会契约两层含义。一方面要求企业以合理的价格、优良的质量和充足的数量向社会稳定安全地提供产品或服务，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高和社会福利的增加；另一方面要求这类行业的企业有广泛而公平地向其经营区域的所有人提供基本服务的义务。公益性所追求的首先是社会效益，并且在此基础上为实现社会服务系统良性循环。
    一般来说，公益性通过政府提供的公共服务来表现，主要有：纯公共服务、可分的准公共服务、不可分性的准公共服务和具有自然垄断性的公共服务等。
    一是纯公共服务。纯公共服务的消费具有非对抗性和非排他性。所谓非对抗性是指一个人对某项公共服务的消费并不影响其他人对该物品的同时消费。所谓非排他性是指个人行为无法阻止他人免费享用公共服务，即不能依据某个人是否付费来决定他的消费资格。这种服务不可能通过收费而只能通过税收来解决生产资金。所以这一类服务依赖公共财政来解决，资金的流向是单向的，不以盈利为目标。
    二是可分的准公共服务。这类准公共服务是指消费具有对抗性和排他性，但不具备独立性的服务。所谓独立性，是指某人对某种服务的消费不会影响到其他人的福利。而对准公共服务的消费则会对别人的福利产生重要影响，因为随着消费者的增加会出现拥挤现象从而降低每个成员的效用。如果其公共性特别强，或者大多数居民能均等受益，则不应收费，比如公共卫生保健；如果受益主体范围较小，公共性不太强，则应收取一定费用，比如城市经济适用房。准公共服务有一定的受益范围，在一定范围内不会出现拥挤现象，超过这一范围则会降低成员福利。
    三是不可分性的准公共服务。这类大部分必须收费。生产具有不可分性的物品一般规模效益巨大，而且初始阶段投入资本量大，所需经营资本相对较少，如公路、电力、通讯、桥梁等。
    四是政府提供具有自然垄断性的物品或服务。这类物品或服务必须收费。有些物品或服务特别是公用事业性物品或服务的生产，具有自然垄断的属性。例如供水、供电、供气等，在一定区域同时重复建设网线或管路，显然是不经济的。因此，对于具有自然垄断属性的公用事业，无论哪一种投资主体和运营主体，政府的作用是进行合理的价格管制，使其价格定在能够弥补平均总费用的水平上，并使企业获得正常相对稳定的利润。
    从以上公共服务的类型可以看出，政府应该合理运用收费和收税两种手段，在保证公平的条件下，弥补市场失灵的缺陷，提高资源配置的效率，但收费的多少与运营的模式有很大的关系。从这个角度上讲，政府定价与行业管制是规范行业发展必须面临的问题。而我们讨论的公益性国有企业主要是属于第三类和第四类。
    （作者单位：国务院国资委研究中心）