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会员注册一、引言
制度环境是企业经营活动的重要影响因素，能否保持企业与制度之间的协调，关系到企业经营活动能否顺利进行乃至企业本身的生存。在众多的制度要素中，来自政府的规制以其所具有的强制力，而成为制度要素中影响最大的因素。尤其是在中国，政府掌握了大量的企业经营资源，所以来自政府层面的规制要素对企业的影响比其他国家更大。
对于组织的合法性管理，本质上是企业如何协调企业行动与制度要求之间的关系问题。企业实现经营活动与制度协调的两种极端状态为：要么完全顺从制度的要求对经营活动作出调整，要么影响并操纵制度使其满足自身经营活动的需要。Oliver(1991)在这两种状态之间，又发现了企业的另外三种做法，最终归纳总结出顺从、妥协、回避、抗拒和操纵共5种类型。尽管国内学者对企业政治战略进行了大量研究，但对于企业如何在多级政府要求下进行合法性管理，还需要进行深入研究。中国的多个政府层级如中央政府和地方政府之间，由于利益或认知等方面的差异，导致地方政府和中央政府在规制要求上的不协调甚至冲突。为了满足其中一级政府的要求而对企业经营活动做出的调整，尽管增加了企业在这一级政府的合法性，但有可能降低了在另一级政府的合法性。这也意味着，企业的一项战略行动符合一方的要求而不符合另外一方的要求，造成企业陷入规制合法性冲突的状况。在这种情况下，企业如何实现两种合法性的协调，如何在合法性冲突的环境中实现生存和发展，对其合法性管理提出了更高的要求。
本文首先对中央政府和地方政府的经济关系进行分析，探索关系演变对企业的影响和约束，随后基于众多企业发生的合法性危机事件，对中央和地方政府双重约束下企业的合法性状态进行分类，并给出企业可以采取的合法性管理策略。
二、中央政府和地方政府间的关系及对企业的影响和约束
1.中央政府和地方政府之间的经济关系
在我国，地方政府是相对于中央政府来说的，除了中央政府以外的各级政府包括省、市、地区政府等统称为地方政府。自新中国成立以来，中央政府和地方政府关系经历了三个主要阶段，即1949-1978年、1978-1994年及1994年至今。在传统的中央集权的经济体制下，地方政府只是行政等级中的一级组织，既没有独立的经济利益，也没有相应可供控制的社会经济资源，故而它只能被动地接受和执行中央政府的指令性计划。经历了第二阶段行政性分权的过渡，在1994年税制改革后，中央和地方“分灶吃饭”使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可以支配的资源也得到相应的拓展。总体来说，自改革开放以来，地方政府逐步演变成具有更多微观性行政性权力以及具有比较独立的收支财政权力的利益主体。
伴随着地方政府权利的扩大和自我意识的增强，中央政府与地方政府之间的矛盾和冲突也随即出现，突出表现在如下几个方面：第一，关于经济增长和经济稳定，中央重在协调两者的关系，而地方重在增长；第二，关于行业协调发展，中央出于协调的需要对某些行业采取限制性措施，但是地方出于自身需要可能对该行业暗地支持；第三，关于区域协调发展和产业布局，中央关注全国范围内的协调发展，地方重在本地区发展，导致国家在特定地区限制的行业或企业反而成为地方鼓励发展的；第四，关于统一市场的建立，中央把全国作为一个市场整体，而地方出于追求自身利益最大化却会出台许多地方保护措施。
中央政府和地方政府之间的冲突及协调受到如下两种因素的影响：一是地方政府的双向代理关系，二是地方官员的晋升机制。地方政府与中央政府的利益不一致，关键在于地方政府在转轨阶段的双向代理角色。随着地方政府独立利益主体地位的增强，地方政府一方面代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益的最大化。当然，中央政府与地方政府的利益偏好不是“铁板一块”，而带有很强的此消彼长的关系特征。地方政府在这双重身份中难以平衡，通常会偏向地方利益这一边(封丽霞，2007)。从地方官员的晋升机制来说，地方官员的“政绩”考核与地方经济挂钩，本地区有强大的经济基础，实现了快速的经济增长，地方官员才会有过硬的政治资本。但是，在政治上与中央保持一致也是地方官员获得晋升的一个基本要求。在现实生活中，由于与中央保持一致和实现地方经济增长存在着冲突之处，导致地方官员出于保住乌纱帽和晋升的需要，也需要在与中央保持一致和适度违背中央意图但实现本地经济增长之间做出权衡。
2.中央政府和地方政府对企业的约束
在改革开放前的计划经济体制下，我国的企业性质单一，且企业只能听任中央计划安排，表现出典型的“中央政府主导型”的政企关系(陈建馨，2009)。自1978年改革开放后，随着农村家庭联产承包责任制的成功，以政企关系为核心的城市工业也开始改革，放权让利改革对企业产生了一定的激励作用。另外，随着个体、私营企业以及外资企业的大量进入，国有企业也不再是唯一主导的企业形式。中央把大部分国有企业下放给地方管理，而非国有成分企业亦属于地方管辖，企业依国有成分多少而拥有不同程度的自主权。随着改革的不断深入，中央把大量的经济管理权限下放给了企业。但是，由于计划经济的惯性，使得中央政府下放给企业的权力被地方政府大量截留，地方政府由计划经济条件下的依附、从属和被动地位转变为具有独立职权和利益的区域行政调整主体。
伴随着中央和地方关系的调整，政府与企业的关系也发生了巨大变化。目前，中央政府对企业的管理方式主要有两种类型，一是国资委对央企作为出资者的直接管理，二是通过法律、红头文件、行政审批、领导人讲话等对企业实施直接或间接管理。地方政府除了通过本级政府所属国资委对国有资产实施出资者管理外，还通过颁布政策、出台地区发展战略、调控企业经营所需要的资源(如土地等)，对在本地开展经营活动的企业实施影响和控制。
中央政府和地方政府对企业的要求是多样的，既有协调和一致之处，也存在着不一致甚至冲突的情况。在这里需要明确指出的是，中央政府和地方政府的规制冲突是错综复杂的，表现是多样的。例如，地方法规与中央政府有关企业的法律可能在表面上并没有冲突，但是地方政府领导人对企业特定经营活动的态度和行为可能不符合中央的产业政策。在改革过程中，由于采取了“摸着石头过河”的探索方式，中央政府的政策只就总体要求做出规定，还需要地方政府根据当地情况给出执行细则，导致地方政府的灵活性进一步加大，显然为地方政府打着中央的旗号制定出了一些偏离中央政府要求的政策留出了空间。面对政府的规制要求，企业并没有完全按照制度和政策调整经营活动，面对多个冲突的政府规制要求，企业也难以仅仅通过调整经营活动来获取合法性，在这种情况下企业采取各种政治策略影响政府的政策成为现实中企业的一种选择。
3.中央和地方共同约束下的企业合法性困境
从中央政府和地方政府两个制度主体角度考虑，企业或企业行动所具有的合法性(主要是规制合法性)也可以分为两类，即来自中央的规制合法性和来自地方的规制合法性。对于每一个方面的合法性，企业都可能处于具备、不明确和不具备三种状态。据此，我们把企业在双制度主体约束下的企业合法性状况分为7类共9种类型(如表1)。
其中，具备合法性是指企业的行为符合制度主体的要求，甚至得到制度主体的鼓励和大力支持。合法性不明确是指企业的行为是否合法处于不明确状态，即针对企业的行为，政府没有通过法规和意见做出明确规定和具体要求。不具备合法性是指企业的行为明显违背政府的相关规定和要求。下面就7大类情况进行简要分析。
(1)合法性情况A
企业同时具备中央政府和地方政府赋予的合法性，经营活动享有较为良好的制度环境。
(2)合法性情况B
合法性情况B分为B1和B2两种类型。一般来说，地方政府与企业之间的关系比中央政府与企业之间的关系更加紧密。如果企业的行动得到了中央政府的批准和支持，那么地方政府出于尊重中央的决定，一般不会给予明确反对，即B2是比较少见的。但是对于中央明确支持的企业行为，地方政府出于自身利益的考虑，拖着不批、不办的现象也是存在的。由此看来，B1比B2可能更多一些。
(3)合法性情况C
合法性情况C包括C1和C2两种类型。总体来看，如果企业的行为既不具备地方规制合法性，而且中央规制合法性也不具备或者不明确，则这种行为将受到严厉打击。例如，伪劣商品的生产和销售，属于非法行为，而且也是违背道德的。也有一些企业经营行为，如在深圳的“山寨”手机生产和销售，尽管也因没有许可证而不具备中央规制合法性，而且也不具备地方规制合法性，但是在道德层面却较少受到质疑(游走在法律边缘)。
(4)合法性情况D
合法性情况D是指企业行为具备来自地方规制合法性而中央规制合法性不明确。例如，2005年1月14日，湖南华菱钢铁集团与米塔尔钢铁公司在长沙签署股权转让协议，华菱集团将持有的华菱管线股份公司74.35%的国有法人股中的37.175%转让给米塔尔钢铁公司。这一引进外资的行为尽管得到了地方政府(省政府)的大力支持，但由于这是中国钢铁工业首次对外资开放股权，因此能不能获得国家发改委、商务部等的审批，在当时是一个未知数。面对国内一线钢铁企业的质疑，华菱董事长李效伟积极与国务院有关部委进行沟通，最终明确了相关部委的规制要求，支持了华菱的股权转让行为，但是在2005年7月发布的《钢铁产业发展政策》中专门增加了一条“外商投资我国钢铁行业，原则上不允许外商控股”的规定。根据相关部门的要求，并购双方只有修改协议。米塔尔钢铁公司同意其购入股权减少0.5%，即华菱集团持37.673%股权，米塔尔钢铁公司持36.673%股权。
(5)合法性情况E
合法性情况E是指具备地方规制合法性而不具备中央规制合法性。一些地方政府出于自身经济发展的需要，往往在不与中央政府明确对抗的情况下，私下支持甚至鼓励企业的一些行为。例如，奇瑞在1997年初始造车时，得到了地方政府的全力支持，是地方政府主导的，没有得到中央政府的许可(王小旺，2003)。在2004年受到国务院查处的江苏常州市的铁本钢铁项目，在征地过程中存在着大量的违反国家规定的行为，但是却得到了地方政府的大力支持。
(6)合法性情况F
合法性情况F是指不具备中央规制合法性但地方规制合法性不明确。例如，吉利造车初期，在仅有微型客车许可证的情况下在浙江临海异地造轿车明显违反国家规定，属于不具备中央规制合法性。对于吉利的造车行为，地方政府出于经济利益的考虑并没有对其进行查处，但也恐怕在中央进行查处时受到牵连而不敢对其进行明确支持，这事实上造成了地方规制合法性不明确状态。
(7)合法性情况G
合法性情况G是指企业行为在中央和地方两个方面的规制合法性都不明确的情况。随着经济和技术的加速，新事物层出不穷，企业的一些新的经营行为往往缺乏规制上的明确要求，合法性处于不明确状态。例如，几年前关于超重和超速的电动自行车在道路行驶时应该遵守什么规定在国家层面没有明确规定，各地的标准也存在极大差异，处于中央规制合法性和地方规制合法性都不明确的状况。在2010年开始实施的《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》[GB/T 24158-2009]中，规定“40公斤以上、时速20公里以上的电动自行车，称为轻便电动摩托车或电动摩托车，划入机动车范畴”。从此，超重超速的电动自行车在上路时就有了明确的中央规制要求。
四、企业的合法性管理策略
1.企业的合法性管理行为
处于不同的合法性困境，企业采取合法性管理策略也存在着巨大的差异。根据企业所处的7类合法性情况，分别给出合法性管理策略(见表2)。
7类合法性管理策略，每一种都是组合策略。在表2给出的7类策略中，用“+”号表示分别针对两种制度主体的策略组合。在每一类组合策略中，根据针对某一个制度主体所采取策略的不同，从而把每一种组合策略细分为多种细分组合。总体思想是充分利用(或强化)企业某一个方面的合法性，削弱因不具备另一个方面的合法性对企业行为的限制和制裁，甚至把不利于企业的制度主体转变为对自己有利的制度主体。
在7类组合策略中，包括了6种单项策略。其中，利用和加强是针对具备合法性的情况，减弱和改变是针对不具备合法性的情况，掩饰和建构是针对合法性不明确的情况。6个单项策略的含义分别为：
(1)利用：是指企业在规制要求范围内积极开展经营活动。
(2)加强：是指企业创造条件放大制度主体对自己的优惠和支持。
(3)掩饰：是指企业为了避免引起制度主体对自己经营活动的关注和评价而对实施的经营活动进行掩饰的行为。
(4)建构：是指企业为建构有利于自己的规制而针对制度主体采取的行动。
(5)减弱：是指企业在不改变规制的情况下为减弱规制对自己产生的不利影响而实施的活动。
(6)改变：是指企业为促使规制的改变而针对制度主体采取的行动。
一般来说，企业的正常经营行为都是处于方框A位置中的，既符合来自中央规制合法性要求，又符合地方规制合法性要求。最糟糕的情况是处于右下角位置，既不符合地方规制合法性要求，也不符合中央规制合法性要求。总体来说，企业应该尽量采取措施使自己所处的合法性状况由右下角逐渐转移到左上角，其终极目标则是使自己的行为既符合中央规制又符合地方规制。
2.对7种组合策略的解释
(1)组合策略A：利用(或加强)地方+利用(或加强)中央
在符合中央和地方要求的情况下，企业要利用具备合法性的有利条件，积极开展经营活动。但是，考虑到中国政府对微观经济的直接参与，企业也许有必要采取“强化”策略，进一步提高政府的支持力度。例如，尽管太阳能利用是受到地方政府和中央政府支持的产业，但是作为皇明集团总经理的黄鸣并不满足于此。借助企业快速发展和黄鸣的主动宣传，2005年中共德州市委做出打造中国太阳能的战略部署。同时，黄鸣还在2003年联合56位各界人士，向全国人民代表大会提出《节约能源法修正草案》，推动了《可再生能源法》在2005年的正式通过。地方政府的强力支持和国家法律的通过，为皇明太阳能事业营造了一个更加有力的经营环境。
(2)组合策略B：掩饰(或建构或减弱或改变)地方+利用(或加强)中央
作为行政管理的下级机构，地方政府要符合中央政府的规制要求。在企业的行动符合中央的规制要求情况下，地方政府仍然反对，可能是企业的行动直接伤害了地方政府的利益，也许是地方政府另有他图或工作失误所致。由于获得地方政府的默许和支持是企业顺利开展经营活动的前提，因此企业必须采取办法转变地方政府对自己的要求。例如，农夫山泉针对2009年11月份海口市工商局发布的有关农夫山泉两种饮料总砷超标不能食用的消费警示，马上利用国家加工食品质量监督检验中心等的检测合格报告对海口市工商局的行为进行了质疑，并指出海口市工商局没有按照《食品安全法》所规定的程序保障农夫山泉的权利。最终，农夫山泉的行动取得效果，2010年1月海南省工商行政管理局给出该事件的处理意见是：海口市工商局向消费者和农夫山泉、统一企业赔礼道歉，并对违法工作程序的人员进行责任追究。
(3)组合策略C：改变地方+掩饰(减弱)中央
如果企业的行为受到地方政府反对，同时中央政府也反对和不明确，那么企业的行为就会受到制裁。一些企业在这种情况下，还是通过掩饰的方式，偷偷采取经营行动，其风险性巨大。尽管改革开放后，一些企业在不违背道德的情况下，初期违背政府规制的行动最终随着制度改革而获得了合法性，但是随着信息化带来的透明和公开，完全不让地方政府获知将变得越来越困难。由于地方政府创造了微观环境，企业与地方政府之间的关系比与中央政府之间的关系更加密切，为此企业应该进一步修正所要进行的经营活动，加强与地方政府的沟通，借此提升地方政府对企业的默许和支持程度。
(4)组合策略D：利用(或加强)地方+掩饰(建构)中央
在企业具备地方规制合法性，而中央规制合法性不明确的情况下，企业有两种典型策略：一是利用(或加强)地方+建构中央；二是利用(或加强)地方+掩饰中央。前者强调的是利用所具备的地方规制合法性，积极游说中央政府并获取中央政府对企业行为的认可。后者则利用地方政府对自己的支持积极开展经营行动，而通过掩饰的方式避免引起中央政府的关注和合法性评判。企业应该采取哪种方法，主要取决于企业对中央政府的掩饰程度和中央政府规制转变的可能性。如果企业采取的经营活动不能掩饰，则必须适时争取中央规制的合法性；如果中央规制的明确和转变将对企业产生极大的不利影响，则应该尽量争取中央规制合法性，并根据获得中央规制合法性的程度对企业经营活动做出调整。例如，在2004年华菱与米塔尔的股权转让事件中，董事长李效伟得到了地方政府的明确支持。但是，李效伟对中央的态度也十分警觉，认为国务院有关部门的明确支持是成功的必要条件。为此，大力游说中央有关部门，进行了非常积极细致的合法性管理。最终企业不但顺利实现合资，而且还被视为行业标杆。
(5)组合策略E：利用(或加强)地方+规避(改变)中央
在企业不具备中央规制合法性而具备地方规制合法性的情境下，企业的策略是与地方政府建立利益共同体，借助地方政府的力量去影响中央政府，减轻或隔断中央规制对企业经营活动的限制，甚至要求中央政府改变政策。例如，奇瑞开始造车时，是在地方政府保护和支持下进行研发、生产和销售的。由于没有国家许可不能在全国销售产品，只好通过地方政府官员出面，争取中央领导的支持，并最终达成挂靠上汽而获得生产轿车的牌照。在2004年的国家宏观调控中，宁波建龙钢铁项目受到中央的查处，这时浙江省政府出面协调各方利益，并争取到了由省政府进行处理的权限，最终决定由杭州钢铁收购。尽管宁波建龙原始投资方的初始战略意图没有实现，但是由于地方政府的出面，也避免了更大损失的出现。江苏铁本项目在征地过程中，在违背中央政府规制的情况下，采取由地方政府纵容超越中央规制的方式，最终被中央政府查处，不仅企业受到极大损失，而且一批地方官员也受到查处。
(6)组合策略F：建构地方+减弱(或改变)中央
一般来说，企业在不能获得中央规制合法性的情况下，必须获得地方规制的合法性。但是作为代理中央政府行使管理职能的地方政府，不能直接违背中央的要求，更不能与中央对着干。因此，在中央规制合法性不具备而地方规制合法性又不明确的情况下，企业有两种选择：一是建构地方+减弱中央；二是建构地方+改变中央。前者强调争取地方政府的隐性支持或者默许，同时规避中央的规制制裁，但是一旦企业受到中央的制裁，地方政府则会尽量撇清与企业的关系，使企业陷入困境。后者主要是在获得地方政府的默许甚至支持的情况下，通过政治策略直接影响或改变中央规制，最终赢得中央规制合法性。现实生活中，一些企业把这两种策略有效结合起来，取得了不错的效果。例如，吉利造车初期，它是违背中央规制要求的，也没有获得地方政府的明确支持，只是获得了地方政府的默许。为此，吉利在初期获得地方政府默许的情况下，尽量规避中央规制的制裁，且随后通过李书福的个人呼吁在入世前的进一步开放背景下获得了许可证。
(7)组合策略G：掩饰(或建构)地方+掩饰(或建构)中央
在中央规制合法性和地方规制合法性都不明确的情况下，企业根据经营活动本身的持续性和规制变化的影响程度决定可以采取的策略。自改革开放以来，企业开展的许多经营活动，初期说不清其是合法还是不合法，在对社会没有产生重大负面影响之前，往往也不会受到制度的约束。但是，随着参与其中的企业越来越多，造成的负面影响引发政府管理层关注，随之就会进行管制。因此，在这种情况下，许多企业采取的一个简单有效策略，就是在尽量掩饰自己开展的经营活动，避免引发管理层的关注，同时在严厉监管措施推出之前，及时退出这一领域。当所采取的经营行动对企业具有重大战略价值，那么企业就不能仅仅采取掩饰的方式去做，而应该选择在掩饰的同时积极争取地方政府的个案支持，以避免在中央规制出现不利影响时，能够利用地方政府的影响力为自己的经营活动创造特定的生存空间。
五、结论
1.研究结论
在中央政府和地方政府双重约束下，企业需要提高来自两级政府的合法性，才能使企业及其经营活动更多地得到政府的支持并避免受到打击。伴随着市场取向改革的深化，中央政府给予了地方政府更多的自主决策权，地方政府对企业经营活动的影响在加大，但是中央政府并没有放弃对企业的直接调控和直接行政干预，从而造成中央政府和地方政府在对企业规制要求上的不协调现象。
研究发现，分别从中央政府和地方政府两个制度主体角度考虑，企业或企业行动所具有的合法性是不同的，把企业的规制合法性分成来自中央政府的规制合法性和来自地方政府的规制合法性两种类型，有助于对企业的规制合法性进行深入分析。对于每一个方面的合法性，企业都可能处于具备、不明确和不具备三种状态，从而形成了双制度主体约束下的企业合法性状况的9种类型，并归纳为7大类。在利用、加强、掩饰、建构、减弱和改变这6项单一策略的基础上，通过单项策略的组合，综合影响两个制度主体，本文相应给出了7类合法性管理策略。
2.管理建议
由于企业受到中央政府和地方政府的双重约束，而且两者又相互影响和制约，因此企业在考虑规制合法性时，既要把地方政府作为中央政府的执行者，又要考虑到地方政府自身的利益诉求。
在中国特殊情境下，企业需要与中央政府和地方政府进行互动，从而创造有利于企业自身的制度环境。对于处于中央和地方双重约束下的中国企业，提出如下建议：
第一，面对中央政府与地方政府在规制上的不一致所造成的企业合法性冲突，企业应该充分利用中央和地方政府既冲突又协调的关系，针对企业所处的不同合法性情况，采取相应的组合策略。
第二，在应对中央和地方两个制度主体的策略设计中，更应该把地方政府作为关注点，与地方结盟是避免中央规制约束和风险的有利方式。
第三，对于政企关系中居于弱势的企业来说，面对着快速变化的规制环境，与任何一方结盟都存在着不稳定之处，要对经营活动的规制敏感性进行分析，并事先制定应对措施。^