国有企业需要建立包容创新失败的机制

    国有企业拥有大量创新资源，但创新潜力未充分发挥，重要原因是缺乏包容创新失败的机制，包括：决策过程过滤了具有正常商业风险的创新项目；企业管理人员的行政化管理方式导致决策短期化；政府部门对企业管理层的考核强化了外部约束但也降低了管理人员创新的意愿；政府部门对人员和薪酬干预过多导致企业创新动力不足；企业管理者担心创新失败引致追究“决策失误”和“国有资产流失”的责任。究其根源，是国有企业采用了“股东主导”的公司治理，政府部门直接管理企业而又不具备商业经营的信息、能力和激励。建议减少政府直接干预；发展混合所有制经济；从利用国有企业促进创新向利用国有资本促进创新转变。
    国研视点
    创新是企业发展的不竭动力。国有企业拥有大量的创新资源，包括高端人才、雄厚资本和良好的研究设施，但缺乏激励创新的机制，限制了企业创新潜力的发挥，其中最突出的一个问题是缺乏包容创新失败的机制。在我国实施创新驱动战略推动产业结构升级的关键时期，国有企业积极开展创新，不仅是应对市场竞争的需要，也是发挥国有资本引领作用的需要。为此，国有企业必须加快改革，完善激励创新的机制。
    高风险是创新的基本特性
    “创新找死，不创新等死”这句企业负责人常说的一句话深刻反映了企业面临的两难选择。从长期看，不创新的企业必然被市场淘汰，创新是企业的必然选择。2012年世界银行对智利1996—2006年十年间制造业企业的数据进行分析，发现创新的制造业企业生存概率显著高于非创新企业。从短期看，创新的过程充满风险，是企业失败退出的重要原因。国内外多项调查统计显示，企业开发新产品的成功率与产品新颖度有直接关系，企业开发全新产品真正实现预定商业目标的比重不超过20％。
    企业创新的风险来自多个方面。一是技术的不确定性。美国国防部将制造技术成熟度分为10级，成熟度最低的3级几乎全部靠公共资助，中间的4—7级是政府投资的主要着力点，通过公私合营促进技术成熟，成熟度较高的3级才是企业投资的重点，成熟度越低的技术面临的不确定性越高。二是市场的不确定性。大量技术由于成本或需求的原因难以商业化，或者一时难以找到市场需求切入点。另外，市场竞争也是重要因素，同行的竞争度太高意味着淘汰率高，用户市场的竞争性低特别是市场垄断也容易导致创新的失败。三是政策的不确定性。重大技术创新在政策上面临的不确定性包括技术标准、安全监管、行业监管、知识产权保护等多个方面，如一些生物医药产品因技术标准滞后而无法进入市场。四是企业决策的失误。有时企业对创新的投入估计不足，或者在融资、研发、制造、市场推广等方面决策失误，也会导致创新失败。由此，企业创新面临的高风险，主要来自创新的不确定性，多数都是企业不可控因素。
    企业的创新可以分为两类：领先式创新与跟随式创新。两者相比，前者面临的风险主要为不可控风险，后者面临的风险主要为可控风险。由于国家创新体系薄弱和企业实力不足，我国企业过去长期采用跟随式创新。随着国家创新体系的完善以及企业实力的增长，我国一些优秀企业开始从跟随式创新走向领先式创新。
    创新的高风险容易给企业带来巨大损失。创新的投入不同于传统的生产投入，创新更多地投资于技术和人力资源，而不是厂房与设备，因此一旦创新失败，企业的投入都将化作“沉没成本”。一些企业决策者具有很强的创新意愿，但不愿承担创新的高风险，在创新方面犹豫不决。
    创新对企业而言是短期利益与长期利益的平衡。企业不投入创新，虽然短期内绩效指标相对更好，但长期发展缺乏动力。企业投入创新，承担了当期风险，但为未来发展打下了基础。只有重视长期目标的企业才会持续、高强度地投入创新。
    国有企业缺乏包容创新失败的机制
    当前阶段，我国国有企业的公司治理具有明显的“股东主导”的特征，“股东主导”表现为股东实际控制企业的运行，主要表现在以下几个方面：任命董事会成员和部分经理层人员（如总经理、副总经理、财务总监）；决定公司的经营方针和投资计划（如确定公司主业、审核公司战略、批准预决算等）；对企业经营业绩进行考核并根据考核结果决定管理层的薪酬；对经理层进行审计、巡视并依法依纪进行处理。相比较美、英等国家现代企业的治理模式，我国国有企业的董事会和经理层权力相对较小，更像是股东的执行机构，而不是企业的决策机构。“股东主导”特征的公司治理既与我国公司法的特点有一定的关系，也与我国现阶段正在纠正过去长期存在的国有企业“股东虚化”导致内部人控制有一定关系。
    国有企业中行使股东权力的机构是各级政府以及根据各级政府授权的国有资产监督管理机构，并非是最终所有者，很难像真正的股东那样承担创新的风险。原因在于：政府部门缺乏承担创新风险的激励；公共决策的体制具有“厌恶风险”的特点；政府官员拥有决策的权力，却缺乏企业家拥有的信息和商业判断能力。
    “股东主导”的公司治理和政府部门行使股东权力，对国有企业的行为产生了重大影响，其中一项重要的影响就是缺乏包容创新失败的机制，主要表现在以下几个方面：一是决策过程过滤了具有正常商业风险的创新项目。为了防止国有企业过去出现的随意决策和国有资产流失问题，国有企业的决策过程变得越来越复杂，如重大事项需要经过“总经理办公会”“董事会”“党委会”和上级主管部门审批等多层决策，这些程序虽然有助于降低个人决策的道德风险，但也层层过滤了具有不确定性的创新项目。二是企业管理人员的行政化管理方式导致决策短期化。国有企业的管理人员被当作公职人员看待，在企业与企业之间、企业与政府之间频繁调动，导致企业管理人员重视企业短期绩效而忽视企业长期绩效。三是政府部门对管理层采用“年度考核与任期考核相结合”的考核方式，虽然强化了外部约束，但也降低了管理人员创新的意愿。任期考核一般为三年左右，短于重大技术的创新周期，无法引导管理者牺牲短期业绩获取长期业绩。四是政府部门对人员和薪酬干预过多导致企业创新动力不足。创新不仅是技术和资金的投入，更需要人力资本的投入，如企业需要减少蓝领工人增加白领工人，但政府出于社会稳定考虑通常会限制企业调整人力资源结构。当前政府部门还对多数企业实行工资总额管理，且员工持股实施难度较大，而创新投入巨大，既影响员工的短期收入，但又不能大幅提升长期收入，影响企业创新的积极性。五是创新失败的风险较高，企业管理者担心创新失败引致追究“决策失误”和“国有资产流失”的责任。政府部门为遏制腐败加强了审计和巡视等外部监督，但国有企业尚未建立清晰的追责与免责规则，外部监管者也缺乏必要的商业信息和判断能力，难以明确区分失职与尽职的行为，创新的天然风险变成了管理者的职业风险。
    从实践看，国有企业在跟随式创新方面容易取得成绩，但在领先式创新方面则裹足不前。过去20年，我国国有企业在发电设备（火电、水电、核电）、高速铁路、飞机制造等重大装备领域取得了巨大进步，有些产品进入世界先进行列，但这些创新基本都是跟随式创新。由于技术得到验证，市场需求也是明确的，企业在创新中面临的不可控的外部风险较小，主要是可控的内部风险。在国家的大力支持下，国有企业大胆投入，通过不懈的努力，最终实现了技术追赶。但是，国有企业在领先式创新方面成效不佳。从国家统计局公布的数据看，从2004—2014年，国有企业申请的发明专利数量占全国企业申请总量的比例一直徘徊在5％左右，与其经济总量的比例严重背离。从代表创新前沿的创业板企业看，2014年，创业板中国有企业总资产约190亿元，占比仅为3．47％；同年创业板中国有企业归属母公司所有者权益为120亿元，占比仅为3．18％。这些数据进一步印证了国有企业不愿从事风险较高的创新活动。
    国有企业要逐步从跟随式创新向领先式创新转变。随着我国企业技术水平的提升，一方面跟随创新的空间越来越小，另一方面也出现了超越发展的机遇。部分国有企业在一些重要领域尤其是竞争性领域已经成为行业领导者，必须学习领先创新的模式，承担创新的风险。
    国有企业建立包容创新失败机制的建议
    创新是一个不断试错的过程，国有企业只有建立包容创新失败的机制，才能真正激发企业的创新热情。
    首先，建议选择一批技术水平领先的竞争性行业的国有企业开展公司治理试点。新的公司治理要从“股东主导”转变为“董事会主导”，让真正善于经营企业的专才来掌管企业，激励企业大胆创新。试点主要内容包括：一是充分落实董事会权力，减少行政审批，让董事会享有公司法规定的决定重大事项的权力，特别是选聘经理层和决定薪酬的权力。二是落实董事会的责任。一方面，要落实“集体决策、个人负责”的制度，真正让每位董事对自己的决策承担责任；另一方面，要建立免责制度，借鉴西方国家的通行做法，只要董事尽职尽责，就可以免除商业失败的责任。三是延长考核期限。减少短期考核，结合技术创新的周期加强中长期考核，引导企业通过创新投资未来。四是政府部门减少对人员和薪酬的干预。允许和帮助企业根据市场竞争和创新的需要调整人员结构，特别是逐步裁减冗余劳动人员。增加工资管理的弹性，逐步将工资管理的权限交给企业。五是客观对待创新失败事件。国资管理部门要鼓励创新，善待创新失败者，甚至要更加重用这些敢于尝试、敢于担当且拥有经验的创新者。审计部门、纪律监督部门要客观分析创新失败的原因，要包容不可控风险造成的损失和超出决策者个人能力的因素造成的损失。六是增加企业透明度。股东放权的同时不能放松监督，通过增加企业透明度，提升社会监督的力度。公司治理试点并不是放松股东监管，恰恰是加强外部监管。股东要从直接参与性质的管理转变为间接参与性质的监督，股东身份的转变将增加监督的客观公正性，避免“自己监督自己”造成的监督缺位。
    第二，在竞争性行业加快推进混合所有制改革。竞争性行业企业只能依靠创新才能获得长期发展的动力。在竞争性行业推进混合所有制，重要作用之一就是要通过股权多元化改进公司治理，提高企业包容创新失败的程度。一些战略投资者成为企业股东，将会改变国有股东“一言堂”的格局。如果非公资本占到较高比例，国有资本在监管上可以“搭顺风车”，借助非公资本的力量加强监管。如果员工持股，特别是经过科学设计行权期限的管理层持股，将员工的利益与企业长期发展捆绑在一起，无疑将极大激发企业内部的创新热情。将创新的决策权交给利益相关的企业管理者和员工，是最科学有效的企业治理模式，他们不仅最了解创新项目的风险与收益，而且利益相关性将激励他们作出最合理的权衡。
    第三，从利用国有企业创新向利用国有资本创新转变。对于一些风险大、周期长的创新，民营资本不愿进入，过去我国曾设立一些国有企业开展创新，对支撑产业发展发挥了一定的积极作用。由于发展条件和环境的变化，未来应更多考虑资本投资的方式，包括风险资本或风险资本引导基金、产业投资基金或产业投资引导基金。一是充分利用专业投资的社会力量。二是分散单个项目失败带来的风险，获取一篮子投资的稳定收益。三是建立高激励的机制调动创新投资的积极性。
    （作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）