美国进入低碳发展时代

    编者按：气候变化问题既是环境问题，归根到底还是发展问题。气候变化最终将加速推动国际社会进入“低碳发展”时代。在向这一时代迈进的过程中，经济领域的博弈和争夺是最直接发展方向，这关系到一国在新一轮的全球竞争中发展经济、开发新能源、应用新技术的灵敏度和抓住机遇的能力。控制温室气体排放将成为低碳经济的核心，围绕碳交易、碳金融、碳关税等问题的法律标准和技术标准将成为今后各国较量的焦点。为此本期特编发一组关于美国低碳发展的文章。

减排计划的背后

     奥巴马公布减排计划
    6月2日，奥巴马政府公布了一项减排计划：到2020年时，美国将削减电厂25%的二氧化碳排放，到2030年时减少30%。这一举措不仅是美国总统奥巴马任内为解决全球气候变暖问题采取的最重要的一次行动，而且还要看到美国在改变其在气候变化上一贯的消极态度。尽管这一计划的细则明年才能定案，真正生效也要等到2016年后，但要看到的是该计划由美国环境保护局发布，无需经过扯皮的国会批准。
    目前，美国有超过600个火力发电厂，美国排放的温室气体中有1/3来自于此，它是美国温室气体的第一大来源，也使美国成为全球温室气体排放第二大国。但是美国电力供应中的40%来自火力发电厂，奥巴马的美国火电排放降低1/3，意味着美国将对二氧化碳首次设置国家限制，并要求火力发电厂改用清洁能源，毫无疑问将提高美国的电力价格。这一计划已经遭到多个州议员的强烈反对，尤其是那些对煤矿产业仰赖较深或电力主要来自于火力发电的地区。针对减排问题，美国国会都是充满了硝烟味道。
    需要看到的是，明年第21届联合国气候变化大会将在巴黎举行，一向在气候问题的国际会议桌上饱受诟病的美国，如今有了可以向世人展示的姿态，从而有助美国在2015年的气候大会上占据有利位置。
    页岩气助推能源政策
    其实，奥巴马上台伊始，就开始着手修改美国的气候变化政策，通过他任期的两届时间可以看出，构成其核心内容的是清洁能源政策。而在清洁能源政策中有三个目标为支柱：一是应对气候变化；二是通过减少对进口石油和天然气的依赖增强美国的能源安全；三是发展新的经济增长点。虽然这三个目标并不是美国应对气候变化政策的独创，但美国的政策在落实的过程当中，突出强调气候变化政策对增强能源安全和促进经济增长的贡献，而非应对气候变化本身的重要性。也就是说，美国应对气候问题最终的目的不是为了全球气候问题，而是为了自身的经济发展。
    在这样的政策刺激下，近年来美国页岩气勘探开发的发展速度惊人，不仅提高了美国能源自给水平，而且还将美国能源对外依存度降至1980年代以来的最低水平。美国石油进口从2005年占石油总消费量的60％下降到2012年的42％，净进口量从1300多万桶/天降至800万桶/天。而且，美国60年来首次成为炼油产品出口国，美国在2009年已经超越俄罗斯成为最大的天然气生产国。国际能源署在2012年11月份发布一份十分乐观的预测：在2017年将超过沙特成为最大的石油生产国，到2035年美国将实现能源自给自足。
    由于页岩气大规模开发和产量的迅速攀升，廉价的天然气大大缓解了美国对从国外进口能源的依赖。这些变化助推着奥巴马2009年提出的能源安全目标快步前进。2012年美国碳排放降至1994年以来最低，与2007年和2005年相比分别减排13%和10.7%，意味着2020年前在2005年基础上减排17%的目标已实现一大半。这不仅是奥巴马能宣布减排承诺的原因，也能看出由于能源的自足增强了美国政府在减排温室气体方面的信心。
    国际政治领域新的主导权
    奥巴马减排的承诺的确让美国重新回到气候问题的全球领导地位上来，而包括金砖国家在内的发展中国家如何来应对明年的气候大会是一个不小的挑战。美国在气候问题的谈判上一直采取“限额与交易”等来减缓行动，同时顽固坚持中国和印度等新兴发展中大国应该一起参与减排。位于华盛顿的世界资源研究所称：“在中国和印度火力发电站如雨后春笋般不断出现，全球目前计划建设1200座火力发电厂，其中有超过3/4在印度和中国，如果全部建成，碳排放量将增加80%。中国一国增加的碳排放数量将是美国削减的碳排放数量的3倍多。”
    从国际关系看，气候变化问题将逐渐演变成气候政治，将成为未来国际政治领域的新热点，因为，气候变化将成为一个比是否维护人权还占有道义制高点的“国际共识”。进入新世纪以来，随着气候变化问题的持续升温，国际政治领域的话语权和主导权，逐渐地从传统的军事、政治、经济领域向环境、能源和生态领域扩展，并推动形成新的国际格局。经济增长与环境保护之间的矛盾是每个国家都不容回避的现实问题，无论是发达国家，还是发展中国家，如果在气候变化问题上享有主导权，那么它就会成为未来世界话语权和主导权的重要组成部分。从当前的大国关系的发展来看，气候外交日益成为大国互动中的一个主要的议题。

新能源政策的立法演进

    纵观美国新能源几十年的艰难发展史，新能源产业的培育、成长与壮大离不开政策的激励与扶持。在美国，重视并发挥立法和法案的作用，是新能源产业发展政策制定和实施中最鲜明的特点。美国的新能源产业发展政策，主要通过联邦能源立法、联邦环境政策、州立法和农业立法等形式体现出来。通过立法，逐步确立了新能源相关产业的发展战略、发展目标、财政扶持力度、技术研发计划、市场融资工具等。
    自20世纪70年代中东石油危机发生以来，美国产生了五部具有代表性的能源综合性法案。最早的一部，是1978年11月由卡特总统签署的《1978年国家能源法案》。该法案出台的目的，在于增加美国国内能源供应，解决能源安全问题，以成功应对石油危机。
    第二部综合性法案为1980年6月由卡特总统签署的《1980年能源安全法案》。这一法案主要由6个单一法案组成，在内容上突出了发展新能源的要求，引入了贷款担保等资金融通机制，向年产量低于100万加仑的小乙醇生产厂提供贷款担保。
    第三部综合性法案为1992年10月由老布什总统签署的《1992年能源安全法案》。这也是美国第一部大型能源政策法案。这一法案主题为提高能效，共由27章组成，细化了各种各样的措施，为清洁可再生能源提供激励，增进建筑节能，以减少对进口能源的依赖。这一法案把含有85%以上比例乙醇的调和燃料确定为交通运输替代燃料（即E85），拓展了燃料税收减免和混合燃料收入税减免，纳入两种乙醇低于10%的混合燃料。要求联邦和州公务用车要购买一定比例的替代性燃烧汽车（AFV）。
    第四部综合性法案为2005年8月由小布什总统签署的《2005年能源政策法案》。这一法案是对1992年能源政策法案和其他相关法案的部分修订，共由18章组成。该法案强调了可再生能源的重要性，在内容和顺序安排上，把“可再生能源”列为第二章，排在第三章“石油和天然气”之前，仅次于第一章的“能效”。该法案规定了联邦政府新能源电力消费的比重，要求2007—2009财年不低于3%，2010—2012财年不低于5%，2013及其以后财年不低于7.5%。设立了2006—2012年的可再生燃料生产目标。并提出，到2015年底非水电可再生能源装机至少达到10GW。该法案还积极推行新一代核电站项目，要求不得迟于2021年9月30日完成核电站建设并运行原型反应堆，积极推动美国核电复兴。
    第五部综合性法案为2007年12月由小布什总统签署的《2007年能源独立和安全法案》。这部法案涉及三项关键条款。一是确立公司平均燃料经济性标准（CAFE）。提出了2020年轿车和轻型卡车平均油耗为35英里/加仑的目标。二是提高可再生燃料标准（RFS）。要求可再生燃料生产从2008年的90亿加仑增加到2022年的360亿加仑。在后者中，必须有210亿加仑可再生燃料从纤维素乙醇或者其他高级生物燃料中获取。在可再生燃料生产技术方面，要求比汽油和柴油的生命周期温室气体(GHG)排放至少降低20%。三是确立电器和照明效率标准（ALES）。提出了通用服务白炽灯能效标准和白炽反射器灯与荧光灯能效标准。另外，法案第十三章还涉及了智能电网，对其概念进行了界定。
    此外，2009年2月由奥巴马总统签署的《2009年美国复兴与再投资法案》是近几年来美国关于新能源和可再生能源方面获得生效的最新一部法案（enrolled law）。该法案第四章为能源和水发展，赋予了新能源财政激励的权利。其中能源部能源效率和可再生能源局（EERE）获得财政拨款168亿美元，接近2008年的10倍。这项拨款除大部分用于支持直接补助和返款（有些是履行《2007年能源独立和安全法案》的相关规定）外，有25亿将用于支持EERE的应用研发与部署计划，包括8亿美元的生物质项目、4亿美元的地热技术项目。法案还设计了新能源的市场融资方式，允许各州和地方政府总共发行40亿美元的清洁能源债券，即16亿美元的可再生能源债券（CERBs）和24亿美元的合格节能债券。
    除了综合性的能源法案外，美国还设有专门性的单一能源法案。从整体上来讲，美国新能源产业发展政策立法表现出稳定性、连续性和强制性的特点。由于在内容制定上非常详细，从而政策工具在实施上具有很强的操作性和应用性。例如，单就补贴一项，就分为直接补贴、税收补贴、研发补贴、特殊优惠和贷款担保等多种形式。这表明美国在制定能源政策时，充分考虑了产业发展的特点和市场调控的作用，是非常严谨、认真和细致的。
    从历史实践来看，美国新能源产业发展政策在实施过程中，也遭受了巨大的现实阻力。由于传统能源价格的不确定性与间断性，政党之争掩饰下的能源利益集团冲突，以及社会公众的认同感程度变迁，美国新能源产业发展战略确立，具有典型的渐进主义特征。
    2009年，尽管奥巴马上台之后，抛出了绿色能源新政，极力推动新能源产业发展，但这并不意味着其发展过程是一帆风顺的。例如，2009年7月2日美国众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》，虽然在国际社会上产生了重大影响，但却在美国参议院遭拒，其结果不了了之。在2013年10月1日美国联邦政府的“关门”事件中，能源部等部门有超过50%的雇员被迫休假。这些均影响到美国新能源发展战略和政策的实施。
    尽管如此，美国新能源发展已今非昔比。根据美国能源信息署2014年5月发布的数据显示，2013年由可再生能源和核电组成的新能源（未扣除水电）供应了美国国内21%的能源产量，满足了美国18%的一次能源消费，美国能源自足率达到84%。新能源已经成为美国能源独立和安全的重要支柱，担当主导能源的使命翘首可盼。

碳交易市场的发展

    美国能源企业在政界拥有强大的政治影响力，布什政府退出《京都议定书》以及反对设置全国性碳排放总量就是受到了这些能源巨头的影响。美国各州的“州情”不一样，利益集团相当程度上左右着各州的政治决策却大同小异，因此各州参与温室气体减排大多受各种利益集团的影响。在美国区域排放交易体系中，能源大州基本上没有参与，只有加州例外，原因在于加州的环保团体势力较强，因此其环保政策和行动一直走在美国和世界的前列。
    随着美国各界环保意识的增强，以及奥巴马政府经济政策的刺激，美国开始积极探索市场化的减排机制，在这种情况下，自愿减排得到较大发展，如负责配额拍卖的相关机构区域温室气体减排行动（RGGI），负责碳足迹业务的碳注册机构美国气候注册办（TCR），负责碳抵消的机构气候行动储备（CAR），负责碳登记的机构美国碳注册处（ACR），以及核证标准协会（VCSA）、西部气候倡议（WCI）、绿色交易所（GreenX）、芝加哥气候交易所（CCX）等。一些减排机构的背后却能看到华尔街的身影，摩根斯丹利、高盛等金融机构早已看好二氧化碳排放权交易市场前景，十多家投资机构成立了气候风险投资者网络，推动华尔街分析师、评级机构和投资银行对投资碳市场的风险进行研究。目前，该网络成员已有80多家机构投资者，总资产达8万亿美元。
    2005年12月，美国康涅狄格、特拉华和缅因等7个州签订了区域温室气体倡议（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）框架协议，形成了美国第一个以市场为基础的温室气体排放贸易体系。RGGI是一个以州为基础的区域性应对气候变化合作组织。该组织将电力行业作为控制排放部门，目标排放源为该区域2005年后所有装机容量大于或等于25兆瓦且化石燃料占50%以上的发电企业。RGGI协议规定了签约各州温室气体排放上限，即到2018年温室气体排放量比2009年减少10%。为了让各州有足够的适应时间，RGGI提供了一个缓冲期，要求2014年前各州的排放上限固定不变，但从2015年开始至2018年将每年减少21.5%，最终达到减排目标。RGGI的立法目的：第一，以最经济的方式维持并减少RGGI成员州内二氧化碳的排放量；第二，强制性纳入规制对象的是以化石燃料为动力且发电量在25兆瓦以上的发电企业，各州至少要将25%的碳配额拍卖收益用于战略性能源项目；第三，为美国其他地区和其他国家带来示范的模板效应。RGGI通过法律规范和具体规则的相互补充，实现区域合作性减排机制的协调一致性和灵活可操作性。RGGI在具体规则上赋予各州自主裁量权，制定符合各州具体实践的政策和规则。
    西部气候倡议（WCI）是由美国加州等西部7个州和加拿大中西部4个省于2007年2月签订成立的。WCI建立了包括多个行业的综合性碳市场，计划是到2015年进入全面运行并覆盖成员州（省）90%温室气体排放，以实现2020年比2005年排放降低15%。在这一计划的执行下，WCI与RGGI互补，目前，电力行业和工业部门是美国现有区域排放交易体系涵盖的重点行业和领域，行业部门和交易气体覆盖面不断扩大。这是因为：电力行业是碳排放的主要来源；电力行业有较低成本的减排空间；电力行业已经存在较规范、完善的监管，数据基础较好；电力行业不参与国际竞争，国内竞争也不激烈，对整体经济的影响尚在可控范围之内。RGGI从一个单一行业为切入点，而WCI扩大了排放交易体系的行业覆盖范围，基本扩大至所有经济部门，交易气体也从单纯的二氧化碳扩大至6种温室气体，甚至更多。
    2000年美国开始创建芝加哥气候交易所 （Chicago Climate Exchange，CCX），并于2003年正式以会员制运营，包括美国电力公司、杜邦、福特、摩托罗拉等在内的13家公司是其创始会员，目前会员达450多家，涉及航空、电力、环境、汽车、交通等数十个不同行业，其中包括5家中国会员公司。加入CCX的会员必须作出自愿但具有法律约束力的减排承诺。CCX会员减排分为两个承诺期。第一个承诺期（2003—2006年），要求实现所有会员在基准线排放水平（1998—2001年平均排放量）上每年减排1%的目标，到2006年比基准线降低4%。实际上，第一个承诺期CCX所有会员共减排了大约5340万吨二氧化碳。第二个承诺期( 2007—2010年)，要求所有会员排放量比基准线排放水平（新会员为2000年的排放量）降低6%以上。CCX交易的商品称为碳金融工具合约（Carbon Financial Instrument CFI），每一单位CFI代表100吨二氧化碳。CCX根据成员的排放基准线和减排时间表签发减排配额，如果会员减排量超出了自身的减排配额，则可以将超出部分在CCX交易或储存，如果没达到自身承诺的减排配额，则需要在市场上购买CFI，同时，CCX也接受其他项目的减排量进行碳中和交易，是美国唯一认可CDM项目的交易体系。当然，由于CFI的价格远远低于欧洲碳市场价格，实际上很难发生跨区域的交易。 

国会的减排缠斗

    6月2日，作为美国应对气候变化问题的重大举措，奥巴马政府援引1970年《清洁空气法》中的相关条款，绕过美国国会强行推出了大规模减排政令，要求严厉监管作为气候污染主要源头的发电厂的温室气体排放量，希望在2030年以前，使发电厂的二氧化碳排放量水平降低至2005年排放水平的70%。政令甫出，立刻招致共和党人的猛烈批评，认为奥巴马提议的举措将扼杀煤炭行业的就业机会，并提高电力成本。
    事实上，共和党人对有关应对气候变化法案的敌意由来已久。2001年3月，布什政府就曾以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝签署旨在全球范围内减少温室气体排放的《京都议定书》。2010年，民主党提议的减少二氧化碳排放量和准许企业交易碳排放指标的法案亦被共和党参议院多数成功阻拦。美国国会两党纷争不断，导致国会在应对气候变化问题上一直无所作为，出台应对气候变化的切实可行的政策亦遥遥无期。
    灾难：显而易见还是夸大其词
    虽然在全球范围内，人们已经对气候变化将会给地球带来的灾难性危害达成了基本共识，但这在美国国会内部的两党之间仍然是争吵的议题之一。民主党派坚信：数十年谨慎的科学研究已经表明，人类的活动正在日益威胁人类赖以生存的地球。世界正在变暖，干旱、洪水、森林大火和飓风等极端天气日益增多，有历史记录以来最温暖的12年都在过去的15年中，气候变化所引发的灾害造成数千亿美元的损失。气候变化的问题不是人们是否应该采取行动，而是是否有勇气在无法挽回之前采取行动。
    这里需要强调的是，2006年，克林顿时期的副总统戈尔推出了自己参与制作和演出的纪录片《难以忽视的真相》（An Inconvenient Truth）和同名书籍，在西方国家引起了热烈的反响，并因其对环境事业的贡献获得2007年诺贝尔和平奖。该片主要讲述了工业化对全球气候变暖和人类生存的影响并获得79届奥斯卡最佳纪录片奖。
    然而在这个问题上，共和党却颇不以为然，他们认为全球变暖的问题并不存在，这只是民主党人出于政治目的夸大其词的宣传。这一阴谋论在2010年拟推出限制碳排放法案期间影响甚广，根据美国著名的盖洛普公司的调查，有48%的人认为，气候变化问题被夸大，最终导致法案未获通过。除此之外，共和党还成功选举出数位对“人类活动会引致全球变暖”这一议题抱怀疑态度的立法者。这进一步加大了民主党在该问题上取得突破的难度。
    博弈：经济危机与环境危机
    共和党资深议员米奇·麦康诺（Sen. Mitch McCon?nell）用“残忍”来形容主张应对气候变化的说客们。如今美国还未完全走出经济危机的阴影，美国政府应该致力于改善就业环境和企业生存发展的环境，而不是提出更高的要求。应对气候变化法案的通过势必要求企业采用更先进的科技减少温室气体的排放量，这将导致企业成本的提高。这包括与共和党关系密切的能源行业，尤其是化石燃料行业，及其衍生行业。这些企业认识到气候变化的重要性，但又认为应对气候变化不应以牺牲他们的利益为代价。美国石油协会提出反对对本行业的束缚，同时增加碳排放税也会增加企业的税收成本。在反对民主党应对气候变化系列法案中花费了数亿美元的美国能源公司科赫（Koch Brothers）曾经估算，限制碳排放法案的公布将会使科赫公司每年损失上千亿美元的收益。
    除此之外，政府对能源行业的限制还将使大批在该行业就业的人员失去工作。这无疑会影响美国经济的复苏。“在经济危机面前我们应该避免更大的风险。”财政方面，增加绿色经济开支、取消多达40亿美元的化石燃料产业减税优惠以及将清洁技术开支增加40%的计划等一系列旨在推动低碳投资的措施，也因会大幅增加财政预算而遭到众议院的激烈反对。然而，环境危机的风险亦显而易见，灾害让整个国家都要为此买单：数千亿美元的紧急服务和医疗救济，包括不作为导致的日益高企的食品价格、保险费用和重建账单，还有无法用金钱衡量的失去的生命、家庭和企业。经济危机与环境危机的博弈事实上就是现在与未来、短视和远见的博弈。
    对策：静观其变抑或主动出击
    自2010年奥巴马政府限制碳排放法案失败后，应对气候变化问题便被暂时搁置，总统奥巴马以及民主党派都对该议题很少提及。尤其在奥巴马政府艰难的连任竞选期间，该议题更是甚少被涉及。在全球变暖阴谋论甚嚣尘上的时候，议员们更倾向于静观其变，等待获取更多更可靠的信息或者更科学的研究结论。然而，等待的时间越长，人们面临的情形越严峻。频发的自然灾害让人们转变观点，根据盖洛普公司的调查，目前41%的人认为气候变化的影响被夸大了，这比2010年低了7个百分点，认为环境问题被低估的人数也在逐渐上升。这对奥巴马政府来说是个有利时机，应该采取更加主动的措施来预防和应对气候变化将会带来的不可挽回的影响。这也就是6月2日奥巴马政府绕过美国国会强行推出了大规模减排的原因。美国著名环保组织西拉俱乐部（Sierra Club）的国会说客梅琳达·皮尔斯（Melinda Pierce）认为，国会是一个会扼杀所有好主意的地方，奥巴马政府应该采取更大胆的行动，而不是被动等待国会的决定。
    当然，一旦绕过美国国会采取行动，奥巴马政府则又面临另一个质疑：政府不应该在应对气候变化问题上担任主角——这明显违背了美国的民主和法治精神。