当前推进制造业高质量发展面临的问题与对策

    改革开放40余年来，中国制造业高速发展并取得巨大成就，如今已跃居成为全球第一制造大国。但是须看到，中国离制造强国仍有相当距离，制造业的发展还不充分，在向高质量发展转型过程中还面临诸多问题和挑战。比如粗放式规模扩张的产业发展方式越来越难以为继，在国际市场上传统的低成本竞争优势正在逐渐消失，精益制造能力、高品质产品生产能力与质量管控能力不足等等。这些问题的存在，阻碍了我国制造业高质量发展，以至于2018年底召开的中央经济工作会议指出，要推动制造业高质量发展，坚定不移建设制造强国。2019年初国务院政府工作报告中强调，要推动制造业高质量发展，加快建设制造强国。

    制造业的高质量发展，有以下几层含义：第一，制造业发展应具有较高的效率，这包括具有较高的生产效率、配置效率以及生产率的持续提升。第二，制造业产品质量的持续提高，产品可靠性、稳定性、安全性、加工精度等逐渐向国际先进水平靠拢，更好满足人民对高品质产品的需求。第三，制造业技术能力与创新能力不断积累与提升，主导产业的技术水平与创新能力逐渐达到世界先进水平。第四，制造业绿色可持续发展，实现制造业发展与环境生态可持续之间的协调。第五，制造业包容性增长，让更多的人能公平地参与到制造业的发展中，并分享由此带来的繁荣和利益，为低收入阶层创造更多提高收入的就业机会。

    一、当前制造业高质量发展面临的问题 

    目前，不公平竞争与不正当竞争仍是制约制造业高质量发展的重要原因。公平的市场竞争能通过优胜劣汰机制不断改进市场的配置效率，并迫使企业不断创新、提升效率与产品质量。现阶段中国制造业公平竞争的制度环境尚未形成，公平竞争审查机制的落实相对缓慢，产业政策与竞争政策之间存在较为严重的冲突。这主要表现在以下几个方面：一是当前中国部分行业通过实施严格管制准入与投资审批制度，维持着较为严重的行政性垄断；二是部分产业政策仍然具有“保护和扶持在位大型企业，限制中小企业对大企业市场地位的挑战和竞争”的特征；三是投资核准、市场准入、强制淘汰（去产能）是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段，这些政策手段具有显著排除与限制竞争的特点。四是部分选择性、特惠性产业政策与公平竞争之间存在冲突之处。
    制造业创新生态欠佳，主要体现在两个方面：一是知识产权保护制度体系不完善，知识产权保护不力，严重影响企业创新的积极性；二是制造业技术创新与扩散体系还很不完备，尤其是基础技术、共性技术的公共研发与扩散主体相对缺失，不利于制造业创新能力与技术水平进一步提升。需要指出的是，忽略先进实用性技术的开发、应用和推广，也是不利于制造业企业特别是传统制造业企业技术能力与创新能力积累的重要原因之一。
    现阶段中国产业政策模式是以选择性产业政策为主体的政策框架体系。在这种政策模式中，政府居于主导地位，政府“驾驭”市场、干预市场与替代市场。近年来，这种产业政策模式的缺陷和不良效应日益凸显，不再利于制造业高质量发展。过多直接干预，不仅会扭曲市场信号，降低市场效率，也会造成新的损失，积累新的风险。当前，中国步入中等偏高收入国家行列，进入高质量发展阶段，制造业发展水平向技术前沿逼近。对于下一步产业升级和技术进步的方向，并没有现成的路径可以模仿。与此同时，中国经济发展的效率恶化，并面临发达国家再工业化与后发国家追赶等带来的严峻挑战。新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，这为中国制造业发展带来新发展机遇的同时，也带来前所未有的挑战。现行的选择性产业政策框架体系不利于工业转型升级与国际竞争力提升，已经不能适应新的形势与应对新的挑战。

    二、推动制造业高质量发展的政策建议 

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基本思路 

    中国制造业的高质量发展，就是要促进全要素生产率提升，促进制造业的创新能力与技术能力持续提升，化解过剩产能的同时增加有效供给、提升产品质量与品质、推动工业绿色可持续发展。这就需要发挥健全市场制度，构建公平竞争的市场环境，让市场机制在淘汰落后产能、协调供需平衡化解过剩产能、激励企业不断提升效率与积极创新、不断揭示未来产业发展方向进而推动经济结构调整与转型发展等方面的决定性作用。与此同时，还迫切需要建立健全有利于促进技术创新及新技术扩散的制度基础与市场环境。
    功能型产业政策正符合以上两个方面的内在需要。功能型产业政策的重点在于为市场机制充分发挥其决定性作用提供完善的制度基础，强化保持市场良好运转的各项制度，建立开放、公平的市场竞争体系，培养人力资本以适应产业结构升级与经济发展对于高技能劳动力的需求，在科学研究与技术创新等方面给予支持。功能型产业政策尤为注重促进企业创新与能力建设，强调完善有利于创新的市场制度与市场环境，构建科技信息交流与共享平台、技术转移平台、科技成果评估与交易平台、“产学研”合作创新平台等科技服务公共平台，提高制造业乃至整个国民经济的质量、效率与国际竞争力。因此，推动工业高质量发展应转为实施以功能型产业政策为主体的产业政策体系。

    2 政策建议 

    建立现代化的产业治理体系，构建公平竞争的市场环境。改革创新体制机制，构建现代化的产业治理体系与市场公平竞争制度体系，应以厘清政府、市场与社会关系为重点，全面推进简政放权和审批制度改革，调整完善产业监管体制机制，优化政府服务，为制造业发展创造良好的制度环境和公平竞争的市场环境。
    构建完备科技创新与技术扩散公共服务体系，高度重视先进实用性技术在传统制造业领域的应用与扩散。产业政策资源应逐步将导向转到帮助企业提升技术能力、创新能力及竞争能力的科技公共服务体系建设方面来。构建完备的科技创新公共服务体系，包括独立的国家实验室、共性技术研发机构、技术扩散机构以及综合性中小企业公共服务体系。公共服务体系的经济功能主要是通过促进战略性技术、通用技术、共性技术的供给、扩散和应用，切实提升企业的技术创新能力。
    培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对于高技能劳动力的需求，既是促进制造业高质量发展的重要手段，也是创造高质量就业、帮助劳动者更多分享制造业发展成果的重要措施。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，迫切需要人力资本质量提升和结构升级。新技术革命背景下的劳动者不仅要具备与工作相关的知识和技能，还要具备较强的创新意识、创新精神和创新能力以及终身学习的能力。
    以公平竞争推动优胜劣汰，促进产业组织的优化调整。应放弃扶持大企业、限制小企业，将以行政力量强行推动市场集中的产业组织政策，转为通过公平竞争、优胜劣汰机制来促进产业组织的自发优化调整。市场优胜劣汰机制，会使得资源和市场份额不断向优势企业集中，能推动产业组织的自发调整和优化，因而让优胜劣汰的市场环境充分发挥作用是加快产业组织优化调整最为有效的政策工具，而建立公平竞争的市场环境则是让优胜劣汰机制能充分发挥作用的关键所在。此外，还必须完善破产机制疏通“劣汰”渠道，建立健全辅助退出机制，缓解企业破产退出带来的失业及相应社会问题。
    严格生态环境保护，推动制造业绿色发展。优化环境保护政策、协调环境保护政策与产业发展政策，通过绿色产业政策推动产业绿色发展；加快环境保护的执法机制改革，保障环境保护相关法律法规能得以严格执行；完善促进绿色发展财政与税收政策，支持低碳技术成果转化和应用推广，构建资源综合利用与循环利用技术体系。