国家监察体制改革的学理阐释——《监察改革的理论逻辑与实践路径》书评

    
    《监察改革的理论逻辑与实践路径》（作者：吴建雄，中共中央党校出版社2020年12月版）
        深化国家监察体制改革，是党中央准确研判新时期反腐败斗争发展规律而作出的重大决策。这一决策的目标，是建立中国特色社会主义监察制度，实现依规治党与依法治国的有机统一，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为一项事关全局的重大政治体制改革，离不开理论建设的支撑和保障。2016年5月，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出，这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。围绕党中央的决策部署和改革试点工作的推进，加强阐释性、建设性理论研究，是习近平新时代中国特色社会主义思想在监察体制改革领域落地生根的重要体现，是新时代中国特色社会主义政治学、法学等理论工作者的重大课题，是深化国家监察体制改革的重要组成部分。作为第一部系统研究国家监察体制改革的文集，《监察改革的理论逻辑与实践路径》的问世，无疑具有重要的现实意义。
    提炼出有学理性的新理论，概括出有规律性的新实践，是习近平总书记对哲学社会科学工作提出的新要求。本书选取作者主持国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”过程中，在权威核心期刊发表的关于国家监察体制改革的论文、笔谈及讲座专访等多方面成果，分为“监察改革之基本理论”“监察改革之决策推进”“监察立法与法律实施”“监察司法之有效衔接”“监察改革之学术热点”“监察法学之学科构建”和“监察改革之讲座专访”七编，完整地反映了作者追踪国家监察体制改革全过程的研究进路和以问题为导向的学术态度。全书从监察体制改革的时代背景，到监察体制改革的基本内涵；从监察体制改革的理论基础，到监察体制改革的实践探索；从监察体制改革的文化渊源，到监察体制改革的时代特色；从监察体制改革的修法立法，到中国特色社会主义监督体系的构建，基本形成了一个内在联系、有机统一的研究成果，清晰地阐明了监察体制改革的理论逻辑与实践路径。这些研究成果，从总体上把握了中国特色国家监察理论研究的正确方向，回答了国家监察体制重大政治改革为什么、是什么、怎么做的学理、法理和实践问题。
    
    《监察改革的理论逻辑与实践路径》书评人 李步云
    党中央关于深化监察体制改革的重大决策，蕴含着习近平新时代中国特色社会主义思想特别是反腐败战略思想的立场、观点和方法。《深化监察体制改革的法哲学思考：立场、观点和方法》一章从认识论和方法论的层面提出了国家监察体制改革的基本立场是“无禁区、全覆盖、零容忍”的鲜明态度，是“打铁必须自身硬”的执政品格和以人民为中心、为人民谋利益的初心使命；基本观点是加强党的统一领导，人民监督权力，把权力关进制度的笼子里；基本方法是政治方向性思维、法治常态性思维、战略全局性思维、辩证科学性思维和问题导向、顶层设计、试点探路、整体推进的工作方法。《国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，论证了国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，其价值基础在于构建高效权威的反腐败国家监察体系，优化国家机关的权力配置和职权关系，推进国家治理体系和治理能力的现代化。要坚持党对权力运行全方位监督原则，权力属于人民、人民监督权力原则，改革于法有据、立法逐步完善原则，有权必有责、用权受监督原则。秉持思想先行，机构整合，职权界定，合署办公，纪法衔接、机制运行、制度配套的进路，创设国家监察体系制度。《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》提出了国家监察体制改革是中国特色社会主义法治在政权建设领域承载使命、发挥作用的重要体现，蕴含着维护人民主权，依法治权治吏和良法善治的法治逻辑；提出了确立“零容忍”的法治反腐理念，形成“纪法共治”“特别程序”“实质正义”等法治反腐共识，对完成监察体制改革任务具有重要的现实意义。
    实践是理论之母，制度靠实践检验。《国家监察体制改革组织架构与职能设置》一章在分析现行反腐机构的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，考察反腐败机构沿革和评析不同学说的基础上，对国家监察委员会的机构设置、权力范围和职能等方面进行了顶层设计研究。《积极稳妥推开监察体制改革试点工作》一章对中央选择在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作进行了理性审视，用调查研究的事实佐证了试点地区认真贯彻落实党中央的部署要求，积极坚定，稳妥审慎，大胆改革，勇于实践，圆满完成省市各级监察委组建及职能运行、机制建设等改革任务，总结出“以党的集中统一领导为前提，以人民代表大会制度为依托，以反腐败机制创新为重点，以依法控权和监督制约为主线”的可复制经验。《监察委员会职权配置与运行规范》一章以京、晋、浙三处国家监察体制改革试点地区的实践探索为样本，着眼于党的十九大关于在全国推开监察体制改革试点工作的重要部署，从职能主体、职责权限和监督制约的层面，探索监察委员会职权的配置与运行规范，提出监察委员会的职权行使，应坚持以程序正义为基础，以实体公正为指导，以执法效能为关键，以监督制约为保障，具有重要的实践价值和现实意义。党的十九大做出了将深化国家监察体制改革试点工作在全国推开的决策部署。其中，用留置取代“两规”措施作为依法赋予监察委员会职责权限的关键性举措而备受关注。留置取代两规虽是一词之变，但反映依法治腐从党内逐渐推向国家层面的重要过程，意味着反腐败工作全面纳入法治轨道上了一个新的台阶。为此，作者以《“用留置取代‘两规’措施”的法治价值》为题，围绕留置措施在监察体制改革试点中的运用、留置取代“两规”措施具有怎样的法治意义、留置措施如何规范实施等问题第一时间展开笔谈，以引发读者的思考。
    本书作为国家社科基金特别委托项目成果汇集，凸显了作者对“中国特色社会主义监察制度”这一重大课题政治方向、法治精神和法律规范的深刻把握。国家监察理论研究应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党中央的决策部署为依据，以探求国家监察体制改革的理论逻辑和法治逻辑为基础，以现行监察模式存在的体制性机制问题和反腐败斗争中亟须解决的重大问题为导向，以反腐败科学立法保障反腐败有效治理研究为重点，以建立健全国家监察权运行机制和自我约束机制、与相关执法司法部门工作衔接机制和外部监督机制研究为内容，为推进党内执纪与国家执法相辅相成、相互促进、相互保障格局的形成贡献智慧力量。在《对国家监察立法的认识与思考》一章中，作者认为，监察法体现了权力属于人民，人民监督权力的宪法原则，突出了惩治腐败、建设廉洁政治的价值取向。监察立法是政治领域的治理规范，必须坚持马克思主义的立场、观点与方法，把政治思维与法治思维结合起来，避免在重大政治问题上产生法治技术的困扰，以建设性的立法建言为反腐败良法善治贡献智慧力量。在《对实施监察法总体要求的法理思考》一章中，通过“改革目标不能偏“的问题之思，探析监察体制改革的发展方向；通过“工作职能要跟上”的内涵之辩，阐释纪检监察一体化运行的制度价值；通过“各项规则要跟上”的运行考量，探寻监察流程和管控机制日趋完善的过程；通过“配套法规要跟上”之立法检视，为监察法与相关法律衔接提出建言；通过“协调机制要跟上”之实践观照，破解反腐败合力聚成的难题和梗阻。而《监察法实施中的若干疑难问题及其破解对策》一章，则对新旧体制接轨中监察调查管辖、留置措施使用、检察提前介入、审查起诉机制、诉讼领域职务犯罪查处、嫌疑人自首及从宽认定等方面存在的法律适用中的问题进行了梳理分析和深入研究，并提出了切实可行的对策预案，充分体现了经世致用、服务实践的学术精神和研究主旨。监察与司法的有效衔接是监察法实施的重要环节。《监察体制改革与司法反腐机制再造》一章提出，在国家监察体制改革全面实施的背景下，司法反腐功能随着职务犯罪侦查权的剥离发生重大变化。必须把握刑事诉讼中反腐败刑事司法的特殊性，构建符合反腐败与司法规律的职务犯罪专责机构，实现司法反腐职能变迁后的机制再造，既是“形成监察机关与司法执法机关相互配合、相互制衡的工作机制”的需要，又是充分发挥检察机关司法反腐败职能作用的体现。在《监察执法与司法执法法法衔接研究》一章中，作者从法理上阐明了监察法作为我国第一部将党的领导写进法律的基本法，突出了中国特色社会主义法治的原创性，蕴含着在党的统一领导下，监察执法与司法执法法法衔接、推进我国治理体系和能力现代化的理论逻辑；从监察法在法律体系中的重要地位和监察执法与刑事司法法法衔接的价值基础入手，提出了具有法理依据和可操作性的“机制方案”。
    把开展理论研究作为统一思想、凝聚共识的平台，是本书的一个重要特点。作者在《国家监察创制的文化自信》中，作者从历史、政治、民族和体制的多重维度，对中华民族源远流长的监察文化传承和创造性转化、创新性发展进行了探讨。在把握监察文化的制度价值，发掘其丰富的文化内涵的基础上，提出了增强国家监察创制文化自信的时代标识。在《国家监察体制改革若干问题探析》中，作者对监察法在法律体系中的地位、监蔡权的权力属性、监察监督与人大监督的关系、监察机关的性质、监察调查与刑事诉讼衔接等学术热点问题进行了鞭辟入里的分析，阐明了在我国宪法之下的法律体系中，监察法处于源头性、引领性的重要地位；国家监察权是反腐败执法监督的政治权力；反腐败斗争的政治性，决定了监察机关作为“政治机关”的性质定位；人大是国家监察的权力来源，国家监察对人大负责并接受人大监督，国家监察对人大机关公职人员进行监察，维护人大机关权力依法规范运转；监察调查虽然与刑事侦查具有相似性，但监察调查权整体统一于监察职能，必须严格依照监察法开展监察调查，并实现监察程序与刑事诉讼程序的有机衔接；监察法没有规定留置阶段律师介入，体现的是公职人员权利克减理念，这也是监察程序区别于刑事程序的重要体现。在《国家监察体制改革与监督体系构建》一章中作者提出，以国家监察体制改革为契机，把党内监督与人民监督结合起来，构建在党中央指挥下“党委统一领导，纪委组织协调，机关监督全面，民主监督完善，司法监督强化，群众舆论监督有序”的中国特色社会主义反腐败监督体系的构想。该文被评为2018年度十大学术热点标志性论文。在《构筑监察法统一话语的讨论平台》中，作者对权力的监督制约，既是政治领域的核心问题，又是法治实践的重中之重。这就决定了对监察法学的研究必须突破部门法的学科局限，以全局的视野观照这一新型法律制度的时代特征和科学内涵。深刻把握监察法的政治性、正当性、人民性、奠基性，在政治属性、职权配置、价值取向、法律地位等基本问题上达成共识。在《监察法学学科创立的价值基础与体系构建》一章中，作者认为创立监察法学学科具有完善新时代中国特色法学学科体系，促进法学学科领域守正创新、培根铸魂，推进反腐败法治化、规范化的多元价值。必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的根本指导，将学科牢牢扎根在从严治党、依法治国、人民中心和深化改革等马克思主义中国化创新理论基础之上。以监察立法为逻辑起点，以监察职权为核心范畴，以监察法理为基础支撑，以相关法律制度、监察法治实践及其规律性研究为体系范围，用发展、开放的思维和方法来进行监察法学的体系构建。
    
    《监察改革的理论逻辑与实践路径》作者吴建雄
    本书作者是一位我熟悉的检察官转型的反腐败学者。自2014年担任湘潭大学教授博士生导师、中国反腐败司法研究中心主任以来，先后主持并完成了国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制与工作机制研究”、特别委托项目“习近平反腐败战略思想研究”“中国特色社会主义国家监察制度研究”。近期，又获准主持研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”。在多元化的反腐败思潮中，作者始终坚持中国特色社会主义政治导向，坚持以学术讲政治、以学术论法治。近年来，先后多次接受主流媒体关于反腐败和监察体制改革专访，应邀在中国人民大学、国家行政学院举办的党校师资培训班、政府法制办主任培训班、纪检干部培训班等作有关国家监察体制改革的专题讲座。本书第七编就是这方面成果的汇集。从全面从严治党与国家监察体制改革的关系，到国家监察体制改革的基本理论与实践价值；从国家监察体制改革试点的实践与启示，到坚持国家监察体制改革的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。听课学员的评价是，他的每一次讲座，都是一次拓展视野、更新理念的精神盛宴，蕴含着对中央深化国家监察体制改革深层内核的准确把握，对统一思想、坚定信心、未雨绸缪、打好基础，以崭新的姿态迎接监察体制改革的到来有很强前瞻性和指导性。当下，中国特色社会主义国家监察制度研究正方兴未艾，本书研究成果既有真知灼见，也有值得商榷之处，其学术见解还有待在今后的实践中接受检验。
        （作者系湘潭大学特聘教授、中国社会科学院荣誉学部委员、最高人民检察院荣誉专家咨询委员）