农村土地制度改革要以四个“不能”为“红线”

　　当前，解决好“三农”问题仍然是全党工作重中之重。新形势下，深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。农村土地改革，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

　　这四个“不能”，设定了农村土地制度改革的“红线”，也考验着改革试点者的智慧。

　　我国农村改革是从处理好农民和土地的关系开启的，在新形势下，农民和土地的关系仍然是主线。特别是党的十八大以来，处理农村土地问题的一个重大创新，是把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现集体所有权、农户承包权和土地经营权分置并行，顺应了农民落实所有权、稳定承包权、放活经营权的意愿。制度的创新推动了农村土地流转，为农业发展规模经营、加快农业现代化进程提供了有利条件。

　　但不可否认的是，随着城镇化的推进，一部分农民必然要永久性地成为市民。在农村人口流入城市的过程中，部分农村耕地尤其是建设用地出现了闲置的情况。农户举家进城后，原来的宅基地怎么办？若出售给其他村民则价格很低，更何况大趋势是需求会逐步减少；若任其闲置撂荒，则不免可惜。对新一代农民来说，通过土地实现财产性收入的需求是日益增长的，而对于远离城市的农村来说，土地实现财产性收入的途径是难以觅得的。“十三五”规划纲要提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。

　　重庆的“地票”制度，脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”，通过把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地，经由在农村复垦、“移动”到地价较高的位置来使用，从而释放土地升值的潜力。所带来的土地增值收益，就在农民、集体、开发主体与政府之间，按地票制度界定的权利各得其所。可贵的是，“地票”不是用行政手段来实现以上目标，而是打通了城乡间的土地市场，通过供求机制来完成的，实现了各方财产权利的制度化。

　　以四个“不能”来衡量，“地票”制度可以说是不越界的，但“四权”有偿退出的探索是不是破坏了农村土地集体所有制呢？就农户来看，确实是永久放弃了土地承包经营权；就集体来看，土地所有权仍归集体所有，只是将经营权流转给了投资者。这一探索有没有漏洞和风险，还需要继续跟踪。

　　可以说，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，政策性很强，改革者要把握好流转、集中、规模经营的“度”。这个“度”就是不能越界，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。农村土地制度改革涉及全局性改革，要审慎稳妥，也必然是一个渐进的过程。改革探索要坚守底线，同时要把选择权交给农民，不能替代农民去选择。