常纪文：促进环境保护和经济发展相协调

　　过去五年的辉煌成绩与时代背景、改革逻辑

　　党的十七大把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系，党的十八大建立了将生态文明纳入“五位一体”的大格局。自此，生态文明正式进入经济和社会发展的主战场。党的十八届三中全会启动了生态文明体制改革，尽管面临环境保护与经济发展协调发展的巨大挑战，但在党的领导下，生态文明观已经建立，生态文明理论已经体系化，资源节约、环境友好等生态文明制度体系的四梁八柱基本建成，成效不断显现，生态文明新时代已经来临。

　　这些辉煌成就的取得是有其时代背景和改革逻辑的。时代背景是，党的十八大至2035年，中国仍然处于不断发展的转型期。这个转型期既是最佳的经济和社会发展改革窗口期，也是最佳的生态文明体制改革窗口期，不容错失。改革逻辑是，建立系统的生态文明理论，通过灌输、自发到自信、自觉，培育生态文明理念；通过监测打击数据造假保证环境与发展决策及生态文明建设目标评价与考核的真实性；通过环境保护党政同责及与之配套的区域生态文明建设目标评价与考核、党政领导干部自然资源资产离任审计、中央环保督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等机制来走出环保监管监察不力的困境；通过生态补偿、生态环境损害赔偿、行政拘留、按日计罚、引咎辞职等严厉的法律责任和严肃的党内纪律来保证法律的充分和公正实施；通过信息公开、公众参与和司法介入来促进各方面参与环境共治，使环境保护真正进入“五位一体”的大格局，使经济社会发展与环境保护进入良性互动的协调发展格局。

　　生态文明建设和体制改革需继续稳中求进

　　党的十九大对生态文明提出了新的判断、新的观点和新的举措。今后五年，中国在深度融入国际经济发展时代潮流的同时，经济将处于由总量型向质量型转型的关键时期。转型会产生阵痛，若考虑周全，转型成本会小些。为此，要研究发达国家环境与发展协调的时代背景与历史逻辑，分析中国作为后发追赶国家如何促进环境保护与经济发展的协调，统筹好国内和国际环境保护与经济协调发展的两个大局。中国的经济体量很大，生态文明体制改革的总体承受能力较强，但从另一个角度看，风险也大。目前，中国正进入技术和经济发展的瓶颈期，一些行业发展艰难，但是困难是阶段性的，不能因为困难而不改革，耽误发展。要充分估计目前面临的困难，实事求是地改革，不要超越承受能力搞一刀切。为此，需要总结经验和教训，以新思想和新观点为指导，对2020年乃至2035年中国可持续发展的路径作出科学判断，稳步推进生态文明建设和体制改革，不断激发新的活力，释放新的红利。只有这样，在环境共治的全球格局中，才能用中国的智慧解决中国自身的问题，讲好中国故事。

　　生态文明的内涵包括生产发展、生活富裕、生态良好。单纯地搞好环境保护很容易，对企业进行限产和停产就行了，对社会生活方式强制转型就行了；单纯地发展经济、提高国民收入也很容易，所有的企业开足马力生产经营就行了，但要实现生产发展、生活富裕、生态良好的多赢式发展就艰难了。在生态文明建设的地方实践中，需要各地有发展的依托、发展的特色、发展的优势和发展的抓手，特别是有发展的比较优势和适合自己的转型战略，这考验地方党委和政府的执政能力，稍有闪失便会双输。因此，生态文明建设和体制改革要立足基本国情与区情，既不违背经济规律，也不违背环境保护和技术发展规律，要稳中求进，稳中求新；既要发扬长项，也要动态地补足短板，整体提升生态文明建设的内生动力。

　　生态文明建设和体制改革如何继续稳中求进

　　从技术规律和经济规律来看，环保要求的提升具有阶段性。这种阶段性的周期律，通常表现为创新期、积蓄与上升期、稳定发展期、发展瓶颈期。在一个周期内，环境质量不可能一直往上走。要想突破瓶颈，须有新的经济基础、技术基础作支撑。有了新的支撑，环境保护要求可以进一步提升。在经济发展的瓶颈期，可以通过严格执法倒逼企业加强环境保护，但如果环境保护的标准和要求不切实际，超越企业和社会的承受能力，则不利于企业渡过难关。十九大报告提出，要打污染防治攻坚战。攻坚战要讲究策略，不要超越国情和区域经济和社会发展实力一味地提高环境保护的目标、标准和要求，应严格执行现有的要求和标准，保证现有的法律要求得到全面的遵守，强基础，抓全面，提高最低标准，让所有的企业能够达标排放，从全局层面整体提升环境保护的效果。

　　在技术和经济创新的推动下，下个经济和技术发展的周期一旦来临，可以进一步整体提升环境保护的目标、标准和要求。如果不给经济发展一个整理期和消化期，不培育和积蓄环境保护所需要的经济基础，而环境保护部门一味地持续提升改善环境质量的目标，发展和改革部门一味地提升经济发展总量，不基于经济和技术发展战略协同建立环境保护和经济发展企业发展的战略目标，不夯实经济基础和遵守环境法律法规的能力，今后还会出现环境政策实施一刀切的不正常现象，不仅会挫伤经济的元气和企业创新发展的动力，也危及环境的持续保护。这需要基于2020年、2035年和2050年三个时间节点的经济和社会发展的战略目标，设计与战略目标实现节奏一致的环境保护目标，制定符合经济发展和技术发展实际的环境保护标准与要求提升战略。从目前有些地方反映的环境保护执法一刀切现象来看，这一战略需要改进或者完善。

　　目前，可以考虑对现行的生态文明建设和改革措施进行全面的评估，扬长补短，针对现实的重点难点问题、制度构建的薄弱环节和体制、制度运行中的梗阻问题，加强体制优化、制度整合和机制创新，确保生态文明建设与体制改革在生态文明新时代不断取得更大的实效。下一步要倾听各方面的意见，边建设边改革，基于城乡差别、东中西部地区差别、第一二三产业差别开展目标和政策的分类施治，解决不平衡和不充分发展的问题。对于环境保护目标和政策的制定，要开展区域和行业的经济承受能力评估，建立经济可行的环境保护标准和要求制度。

　　（作者常纪文为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）