加快财税体制改革建立现代财政制度

　　提 要

　　十九大确定的财税体制改革目标包括三大任务：一是完善分税制即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；二是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；三是深化税收制度改革，健全地方税体系。

　　税制改革的不平衡、不充分集中表现在结构优化问题上。因此，十九大税制改革的定位应当是结构性改革，税收制度的结构性改革应当包括税收收入侧结构性改革和税收支出侧结构性改革两个层面，税收支出侧结构性改革属于现代预算制度改革范畴，税收收入侧的结构性改革属于现代税收制度改革范畴。

　　十九大确定的财税体制改革目标是加快建立现代财政制度。现代财政制度包括现代预算制度、现代税收制度和现代分税制度三个制度，因此，十九大确定的财税体制改革目标包括三大任务：一是完善分税制即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；二是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；三是深化税收制度改革，健全地方税体系。

　　A

　　分析财税体制改革应当遵循两个基本逻辑思路

　　第一，中央的改革定位。改革定位，包括两层含义，一是为什么要改，这就是通常讲的改革目标；二是怎么改，这就是通常讲的路线图、时间表。比如十八大对税制改革的定位是“结构优化、社会公平”，当然这是总定位，总定位确立后，还有具体定位，比如增值税改革中央确定了两大定位，一是促进经济结构调整；二是促进税制结构调整。厘清中央的改革定位是分析财税体制改革的前提和关键，这不仅决定了是否与中央保持一致，也决定了改革的顶层设计。应当说明的是，当中央对某项改革的定位达成共识，改革推进的力度就会加大、速度就会加快，营改增就是最明显的实证。决策层定位明确，设计了营改增改革五步曲的路线图与时间表，这是其他五个税种无法相比的。十九大对十八大尚未推进的财税改革有了明确定位，比如，房子是用来住的定位势必加快房地产税的立法；调高、扩中、保低的定位势必加快个人所得税改革的进程。

　　第二，影响改革的因素。定位确定后，能否按确定的路线图、时间表落实，会受到国内国外政治、经济、体制、社会等诸多因素的影响。十八大以来中央设计了2016、2020两个重要的路线图和时间表的节点，从某种意义上讲，正是增值税改革倒逼了深化国税地税征管体制的改革，国地税合作的近期目标就是加快推进营改增。另外，特朗普的减税政策也给中国的财税体制改革形成了倒逼机制，由于中美税制结构差异较大，中国以间接税为主、美国以直接税为主。因此，应当根据国情具体施策，不能落入美国的“减税陷阱”。

　　B

　　我国社会经济发展的阶段与主要挑战

　　习近平总书记指出，要正确认识我国社会发展的阶段性特征，准确把握改革发展稳定中出现的困难和问题。

　　从社会发展层面看，从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期。从十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。从经济发展层面看，我国经济进入了新常态。这个经济新常态有两个发展阶段，两个阶段具有不同的特点、不同的任务：第一阶段由2014年习近平总书记向世人提出新常态至2016年中央经济工作会议提出结构性改革的“五大任务”；第二阶段由2017年中央经济工作会议提出当前主要矛盾是结构性矛盾至今。

　　十九大对我国现阶段存在的问题作了实事求是的分析并指出，我们必须清醒看到，我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战。在十九大提出的发展不平衡不充分、民生领域、社会文明、社会矛盾和问题、意识形态、改革部署和重大政策措施需要进一步落实、党的建设等七大问题中，最重要的是发展不平衡不充分问题。“发展不平衡不充分”是十九大对结构性矛盾的最新表述，在此基础上十九大明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是对马列主义有关社会主义生产目的是不断满足人们日益增长的物质与文化需求的最新表述，是对马列主义的创造性发展，是指导各项改革包括税制改革的最高目标。

　　C

　　财税体制改革的不平衡不充分

　　十八大以来财税体制改革不平衡不充分表现在：一是实体制度改革与体制制度改革的不平衡不充分，体制制度改革滞后；二是实体制度改革与程序制度改革的不平衡不充分，程序制度改革滞后；三是中央税收改革与地方税收改革的不平衡不充分，地方税收改革滞后；四是税制改革与税收立法的不平衡不充分，立法滞后；五是战略部署与顶层设计的不平衡不充分，顶层设计滞后。

　　税制改革的不平衡、不充分集中表现在结构优化问题上。因此，十九大税制改革的定位应当是结构性改革，税收制度的结构性改革应当包括税收收入侧结构性改革和税收支出侧结构性改革两个层面，税收支出侧结构性改革属于现代预算制度改革范畴，税收收入侧的结构性改革属于现代税收制度改革范畴。税收收入侧的结构性改革的定位主要包括三个层面：

　　一是体制制度改革层面。优化中央税体系与地方税体系结构，加快完善地方税体系；优化国家财政收入结构即优化税收收入与非税收入结构，加快清费立税（厘清宏观税收负担与宏观非税负担）；优化中央与地方立法权结构，加快地方政府立法权的适当配置；优化国家税务局与地方税务局管辖权结构，加快实现一税一征、一户一管。

　　二是实体制度改革层面。总的原则应当：一是优化直接税与间接税结构，降低间接税尤其增值税占比（增值税税率简并降低），逐步提高直接税占比。二是优化法人与自然人税负结构，降低法人税负、逐步提高自然人（主要是高收入群体）税负；三是优化产业、行业税负结构，降低实体产业税负（包括农业实体产业），在实体产业中降低制造业税负。从具体税种的结构定位看：增值税改革要促进经济结构、税制结构的调整；消费税改革要促进消费结构、投资结构、中央与地方税收收入结构的调整；房地产税改革要促进税费结构、税负结构的调整；资源税改革要促进税费结构、中央与地方税收收入结构的调整；环保税要促进税费结构、产品结构的调整；个人所得税要促进高收入、中等收入、低收入三大群体的税负结构，等等。

　　三是程序制度改革层面。总的原则应当：一是优化征纳双方权力（利）与义务结构，包括自由裁量权、举证责任等。二是优化基本程序环节的衔接，包括检查与稽查、确认与稽查等。三是依法治税与纳税服务的形式与实质的界定等。

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　　财税体制改革的核心

　　十九大在阐述关于深化税收制度改革时，只提“健全地方税体系”，这释放了什么信号？

　　第一、健全地方税体系是十八大以来中央一直强调的、调动两个积极性的改革内容，特别是十八届三中全会把“完善地方税体系”列为深化税制改革的两个基本框架之一（另一框架“逐步提高直接税比重”也与完善地方税体系密切相关），这是十八大以来“尚未推出的要加快突破推进”的改革事项，因此，健全地方税体系成为十九大需重点突破的关键环节和重要领域顺理成章。

　　第二、应当厘清“地方税体系”的内涵与外延。中办国办下发的《深化国税地税征管体制改革方案》中明确提出“建立健全地方税费收入体系”。这意味着“地方税体系”是一个广义的概念，概念中的“税”是狭义的法定税收内涵；概念中的“费”是一个广义的概念，包括三层含义：一是已完成费改税的“费”，比如资源税、环境税中的费改税；二是将要费改税的“费”，比如房地产税改革中涉及的“费”；三是地方政府委托地方税务机关征收的“费”。

　　第三、从地方税体系与分税制度、预算制度改革关系看，地方税体系的健全与完善是财税体制改革的牛鼻子，其中许多重要内容都是为完善地方税体系设计的。从某种意义上讲，地方税体系健全之时，就是现代财政制度建立之日。因此，建全地方税体系是十九大确定的财税体制改革的核心。

　　十九大与十八大提出的建立现代财政制度实质相同：一是十八大与十九大有关财税体制改革的目标都是建立现代财政制度；二是现代财政制度包括三个制度即现代预算制度、现代税收制度和现代分税制度；三是十八大与十九大虽提法有异但实质相同，比如，预算制度改革的核心都是规范、透明；税收制度改革的基本框架都是完善地方税体系；中央与地方税收分配的原则都是事权与支出责任相适应。正像习近平总书记在中改组27次会议上指出的那样，“尚未推出的改革要加快突破推进，已经推出的改革要加快落实落地”。十九大提出的财税体制改革注定是一场攻坚战、突破战。

　　我们有理由相信，开弓没有回头箭，十九大已为中国社会经济设计了新的阶段性发展目标，中国现代财政制度能在2020年基本建立。

　　（作者系中国税务学会学术委员会第四研究部召集人）