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[摘 要] 浙江历届省委、省政府始终沿着习近平总书记指引的“八八战略”“两山”理念的路子，深入贯彻习近平生态文明思想，一以贯之、久久为功，打出了“五水共治”系列组合拳，以治水为突破口，加快推进产业转型升级，有力带动城乡环境面貌提升，进一步打通了“绿水青山就是金山银山”的转化通道，为高标准打好污染防治攻坚战奠定了坚实基础。
[关键词] 污染防治；五水共治；浙江
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地。沿着习近平总书记当年为浙江擘画的大蓝图、大战略，浙江率先探索实践“绿水青山就是金山银山”的发展新路，持续推进环境污染综合整治，打出了“五水共治”系列组合拳，以治水为突破口加快推进产业转型升级、有力带动城乡环境面貌提升，为打好污染防治攻坚战奠定了坚实的基础。
一、治水决策与工作重点
习近平总书记在浙江工作时，对浙江发展作出了“八八战略”、生态省建设等重大决策部署，提出了“绿水青山就是金山银山”理念。长期以来，浙江历届省委、省政府坚持一张蓝图绘到底，把生态文明建设纳入经济社会发展全局，以习近平同志当年亲自部署的“千万工程”为开端，开启了向“脏乱差”宣战的环境治理大会战，连续实施四轮“811”行动，在经济持续较快增长的同时，环境质量总体上持续改善。全省GDP从2003年的9705亿元，跃升至2013年的37757亿元，增长了1.9倍，年均增速为10%。与此同时，省控Ⅲ类以上断面比例从2003年的40%提高到2013年的63.8%；劣V类水断面则从24.4%下降到12.2%。
特别是党的十八大，把生态文明纳入“五位一体”总体布局，更加激发浙江省思考怎么按照这一总体布局，沿着“八八战略”和“两山”理念指引的方向，走好经济社会和生态文明建设协调发展之路，尤其是思考怎么坚持目标导向、问题导向，通过拉长板、补短板，进一步发挥浙江的生态优势。
当时，发生了三起事件：一是2013年年初发生的浙江多地环保局长被邀请下河游泳事件，让省领导深切认识到，虽然大江大河水质数据好看了，但老百姓身边的水体仍然存在许多问题，获得感仍然很低。包括嘉兴等平原水网地带因污染造成水质性缺水，根子都在于粗放的经济传统增长模式和生产生活方式。二是2013年10月，“菲特”强台风正面袭击浙江，引发余姚等地严重洪涝灾害，使得浙江省快速城市化过程中，防洪排涝等基础设施能力不足的短板凸显出来。让省领导深刻认识到，必须把治污和防洪排涝、加强供水节水等工作统筹齐抓，才能从根本上解决水的问题。三是平原水乡畜禽养殖超负荷的警报频频拉响，让省领导反思，粗放的农业养殖生产经营模式亟待转型，环保监管还存在着漏洞和盲区。这些问题，可以说是浙江发展中遇到的“成长的烦恼”，涉及经济社会方方面面，对浙江的全面协调可持续发展造成了困扰。
一是水资源约束经济社会发展。浙江七山一水二分田，是地域小省、资源小省，平原面积仅2.2万平方公里，人均水资源量只有1760立方米，已经逼近了世界公认1700立方米的警戒线。浙江以全国1%的土地，承载全国4%的人口，产出全国6%的GDP，是全国人口密度、经济密度最高的省份之一。在快速工业化、城市化过程中，对水环境造成了不同程度的污染，部分河网湖泊处于亚健康状态。2013年，全省有27个省控地表水断面为劣V类，32.6%的断面达不到功能区要求。八大水系均存在不同程度的污染。
二是水环境保护亟待产业升级。浙江水环境污染原因有农业面源污染、生活污染、畜禽污染等，占比最大的是低层次产业造成的工业污染。2013年，印染、造纸、制革、化工等四大重污染产业，其产值占全省工业总产值的比重不到37%，但化学需氧量和氨氮排放量却占全省工业排放量的67%和80%；电镀、制革业产值占全省工业总产值的比重不到5%，但总铬排放量却占全省的92%。
三是水环境污染影响社会稳定。水环境问题不仅影响民生改善，也给社会稳定带来挑战。2013年前后，环境信访尤其是涉及水污染引发的信访案件上升势头明显。此类事件容易突破地域限制，产生连锁反应，若处理不当，极易对社会稳定造成不利影响。
四是水治理考量干部政绩观。少数基层干部对以治水促转型心存顾虑，有的担心整治落后产能、调整产业结构力度太大会影响GDP；有的觉得治水是潜绩，要医好水污染这个“慢性病”，需要投入大量人力、物力、财力，短时间难见效，“吃力不讨好”。这些思想顾虑，道出了治水的艰难，反映了少数干部政绩观存在的偏差，也对改革干部政绩考核方式、手段提出了更高的要求。
水不仅是生态，是经济，也是民生，还是政治。具体而言，水是生产之基，什么样的生产方式和产业结构，决定了什么样的水体水质，治水就是抓转型；水是生态之要，气净、土净，必然融入水净，治水就是抓生态；水是生命之源，老百姓每天洗脸时要看、口渴时要喝、灌溉时要用，治水就是抓民生。可以说，抓治水就是抓改革、抓发展，意义十分重要，任务迫在眉睫。如何治水，成为浙江新一轮改革发展的重大命题。
在2013年年底，省委、省政府作出了“五水共治”的决策部署：宁可局部暂时的舍弃，每年以牺牲1个百分点的经济增速为代价，也要以治水为突破口，倒逼产业转型升级，决不把污泥浊水带入全面小康。自此，浙江全面吹响了实施“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的冲锋号，打响了消灭“黑臭河”“劣V类水”的攻坚战。
浙江把“五个水”的治理，比喻为五个手指，五指张开则各有分工，既重统筹又抓重点，五指紧握就是一个拳头，以治水为突破口，打好转型升级组合拳。治污水，是首当其冲的“大拇指”，从社会反映看，对污水，老百姓感官最直接、深恶痛绝；从实际操作看，治污水，最能带动全局、最能见效；治好污水，老百姓就会竖起大拇指。治污水主要以提升水质为核心，实施清淤、截污、河道综合整治，加强饮用水水源安全保障，狠抓工业重污染行业整治、农业面源污染治理和农村污水整治，全面落实河长制，开展全流域治水。防洪水，主要是推进强库、固堤、扩排等工程建设，强化流域统筹、疏堵并举，制服洪水之虎。排涝水，主要是打通断头河，开辟新河道，着力消除易淹易涝片区。保供水，主要是推进开源、引调、提升等工程，保障饮水之源，提升饮水质量。抓节水，主要是改装器具、减少漏损和收集再生利用，合理利用水资源，着力降低水耗。
2014年年初，省委、省政府正式成立“五水共治”领导小组，由省委书记、省长任双组长，6位副省级领导任副组长，全面统筹协调治水工作。领导小组办公室抽调40多名骨干，集中办公，实体化运行。配套八大保障机制，做到规划能指导、项目能跟上、资金能配套、监理能到位、考核能引导、科技能支撑、规章能约束、指挥能统一。率先全面建立省市县乡村五级河长体系，省委、省政府主要负责同志担任全省总河长，所有河流水系分级分段设立市、县、乡、村级河长，落实河长包干责任制。还设置了省委省政府30个督查组，深入明察暗访，严格落实治水责任，层层传导压力、层层落实责任，真正做到守土有责、守土尽责。省人大、省政协每年围绕“五水共治”开展各类监督，助推工作落地。省级31个部门各司其职，密切协作。市县乡各级也全部建立工作机构，党政一把手靠前指挥，村、街道和企业、群众全方位联动，全省全面形成了横向到边、纵向到底的工作格局。
二、治水步骤与工作举措
“五水共治”是一个综合系统工程，是一项长期的作战任务，有完整的战略设计和配套措施，有明确的时间表、路线图、作战图，在实践中强调步步为营、步步深入，环环相扣、一贯到底，做到积小胜为大胜，直至全胜。
（一）治水步骤
按照“三年（2014—2016年）要解决突出问题，明显见效；五年（2014—2018年）要基本解决问题，全面改观；七年（2014—2020年）要基本不出问题，实现质变，决不把污泥浊水带入全面小康”的“三五七”时间表要求和“五水共治、治污先行”路线图，从全省水质最差河流入手，率先在浦阳江打响水环境综合整治攻坚战，并迅速向全省铺开，有序推进，一个重点一个重点地突破，一个阶段一个阶段地深化。
（二）工作举措
一是实施治水三部曲。对应“三五七”的时间表，持续发力、梯次推进，实施了“清三河”、剿灭劣V类水、建设美丽河湖三个阶段的治水举措。
第一阶段：“清三河”。从解决感官上的突出问题入手，全力清理垃圾河、黑河、臭河，实现由“脏”到“净”的转变。既治理感官污染的“表”，更立足转型升级抓“治本”。
主要措施是：启动“两覆盖”“两转型”。所谓“两覆盖”，即实现城镇截污纳管基本覆盖，农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖。所谓“两转型”，即抓工业转型，加快铅蓄电池、电镀、制革、造纸、印染、化工等6大重污染高耗能行业的淘汰落后和整治提升；抓农业转型，坚持生态化、集约化方向，推进种植养殖业的集聚化、规模化经营和污物排放的集中化、无害化处理，控制农业面源污染。到2015年，完成1.1万公里“三河”清理，2016年继续巩固提升，强力推进河道清淤疏浚和截污纳管工程，进一步深化沿河100米水污染治理，基本消除“黑、臭、脏”的感官污染，实现“解决突出问题，明显见效”的既定目标。
第二阶段：“剿灭劣Ⅴ类水”。在“清三河”成果的基础上，全力打好剿灭劣V类水攻坚战，实现由“净”到“清”的转变，着力提升群众的治水获得感。
主要措施是：对全省共58个县控以上劣V类水质断面排查出的1.6万个劣V类小微水体，实行挂图作战和销号管理。明确各级河长作为剿劣工作的第一责任人，特别是对存在劣V类水质断面的河道，要求所在地的市县党政主要负责同志亲自担任河长，逐一制订五张清单：劣V类水体、主要成因、治理项目、销号报结和提标深化等，并制订“一河一策”工作方案，明确时间表、责任书、项目库，并向社会公示。继续深化“两覆盖”“两转型”，实施六大工程：截污纳管、河道清淤、工业整治、农业农村面源治理、排污口整治、生态配水与修复等。经过一年攻坚，劣V类水质断面全部完成销号，提前三年完成国家“水十条”下达的消劣任务，也提前实现了“三五七”时间表中第二阶段“基本解决问题，全面改观”的目标。
第三阶段：建设“美丽河湖”。在全面剿劣的基础上，立足从“清”到“美”的提升，2018年启动“美丽河湖”建设行动，并将其作为今后一个时期治水工作的纲领。目的是贯彻中央打好污染防治攻坚战以及碧水保卫战的部署，结合聚焦高质量建设美丽浙江、高标准打好污染防治攻坚战的要求，在不折不扣完成中央标志性战役基础上，做好浙江的自选动作，打出浙江的特色，进一步巩固提升治水成果。
主要措施是实施“两建设”，即“美丽河湖”和“污水零直排区”建设。实现“两提升”，即水环境质量巩固再提升、污水处理标准再提升。坚持“两发力”，一手抓污染减排，就是要把污染物的排放总量减下来；一手抓扩容，就是抓生态系统的保护和修复，增强生态系统自净能力。加快“四整治”，即工业园区、生活污染源、农村面源整治以及水生态系统的保护和修复等。开展“五攻坚”，即中央17号文件部署的城市黑臭水体治理、长江经济带保护修复、水源地保护、农业农村污染治理、近岸海域污染防治等。全面实施“十大专项行动”，污水处理厂清洁排放、“污水零直排区”建设、农业农村环境治理提升、水环境质量提升、饮用水水源达标、近岸海域污染防治、防洪排涝、河湖生态修复、河长制标准化、全民节水护水行动。
污水处理厂清洁排放行动，是引领性的。主要是在一级A标准的基础上继续提标，发布实施更严格的治水“浙江标准”，2018年已经启动100座城镇污水处理厂清洁排放改造，进一步发挥环境标准的引领和倒逼作用，以此来高标准推动治水、打好污染防治攻坚战。同时，持续加大配套管网建设力度，加快推进污水再生利用。
“污水零直排区”建设，抓截污治本。就是生产生活污水实行截污纳管、统一收集、达标排放，形象地讲就是“晴天不排水，雨天无污水”。开展以工业园区和生活小区为主的“污水零直排区”建设，并建设小餐饮、洗浴、洗车、洗衣、农贸市场等其他可能产生污水的行业“污水零直排区”，推进污水处理厂尾水再生利用和水产养殖尾水生态化治理试点，从而确保污水“应截尽截、应处尽处”。以此加快推动治水从治标向治本、从末端治理向源头治理转变。这是浙江省适应治水新阶段、体现治水新要求的重要探索创新。2018年已启动建设工业园区“污水零直排区”30个、生活小区“污水零直排区”200个；力争到2020年，30%以上的县（市、区）达到“污水零直排区”建设标准；到2022年，80%以上的县（市、区）成为“污水零直排区”。
农业农村治理提升行动，推动农村生产生活方式变革。主要是结合乡村振兴，高水平提升农村人居环境。一方面，强化农村面源污染治理，继续全面实施畜禽养殖禁限养区制度，实行养殖区域和排污总量“双控”；同时，开展水产养殖污染防治试点，积极推广生态养殖；通过物联网智能化管理有效降低化肥、农药使用量，通过农牧有机融合、秸秆废弃物综合利用、氮磷养分拦截，基本实现农业废弃物“零排放、全消纳”。另一方面，深入推进农村生活污水治理，在农村生活污水治理行政村基本全覆盖的基础上，推进处理设施标准化运维；同时，大力推进农村垃圾革命、厕所革命，2018年农村生活垃圾分类覆盖面要达到50%，并完成农村公厕改造5万座。对另外的7个专项行动，逐一明确工作目标、政策举措、重点项目，确保能操作、能落地、见实效。
二是完善更加严格的水环境管控制度。主要是全面推行三线一单，强化源头管控；推行多规合一，推动产业、项目合理布局；实行双控，严格落实水功能区达标率和污染物减排量控制。同时，构建更加严密的水质在线自动监控网络，加强上下游、左右岸的联合监测、联合执法、联合治理、协作补偿确保完成水质治理目标。
三是实现更加严格的督查考核机制。为了确保各项工作的落实，浙江省还配套实行更加严格的督查考核机制，一月一提醒、一月一督查、一月一通报、一月一考评，使考核督查逐步从督点向督政转变，真正压实地方责任。根据考核结果，每年省委、省政府对工作优秀的市、县（市、区）授予“五水共治”大禹鼎。
三、治水成效与经验总结
“五水共治”纵深带动全省环境综合整治，全省生态环境面貌发生了显著改善，“绿水青山就是金山银山”理念不断深入人心、开花结果，也为浙江高标准打好污染防治攻坚战坚定了信心、探索了路径、夯实了基础、打开了局面。
（一）治水成效
经过五年治水攻坚，成效比较显著：
一是水环境质量显著改善。2017年，省控Ⅲ类以上断面比例达82.4%，比2013年提升18.6个百分点；劣Ⅴ类断面全面销号。2018年1—8月份，省控Ⅲ类以上断面比例达82.4%，比2017年同期提高1.4个百分点；国控Ⅲ类以上断面比例达92.2%，继续保持无劣V类断面。五年来，共清理垃圾河6500公里、黑臭河5100公里；新增城镇污水处理能力近300万吨，建成城镇污水配套管网1.6万余公里；完成河湖库塘清淤3.1亿方；排查整治排污（水）口30余万个；全省农村生活污水有效治理村基本全覆盖，农村生活垃圾分类覆盖率已超过40%。水体黑、臭等感官污染基本消除，昔日的垃圾河、黑臭河变成了景观河、风景带。
二是转型升级加速推进。治水的倒逼重塑了经济结构，在大破大立中推进“腾笼换鸟、凤凰涅槃”。2013—2017年，浙江省GDP年均增速7.8%，经济总量从2013年的37757亿元增至2017年的51768亿元，迈入增长中高速、发展中高端的轨道。五年来，共整治脏乱差、低小散企业11.8万家，淘汰落后产能企业1.3万家。关停搬迁养殖户40余万个，全省生猪存栏量从最高时的1300万头减少到500多万头，年存栏生猪50头以上规模化养殖场全面完成整治，实现污染物排放在线监控全覆盖。2017年，全省规上装备制造业、高新技术产业、战略性新兴产业增加值分别增长12.8%、11.2%和12.2%，均快于工业平均增速；全省高耗能产业增加值占规上工业比重从2013年的37.2%下降到34.6%。目前，以新产业、新业态、新模式为特征的“三新”经济已占全省GDP的五分之一以上，对GDP增长的贡献率达五分之二以上，正向形态更高级、结构更合理、质量效益更好的方向转变。
三是群众获得感明显增强。全省大多数河流可以游泳，老百姓重新找回了儿时的记忆和乡愁。对生态环境的满意度从2013年的57%提高到2017年的78.5%。尤其是2015年以来，全省公众对治水的支持度均达到96%以上，而涉水信访量比高峰时明显下降。各级领导干部、河长身先士卒、模范带头，群众参与治水的积极性高涨，干群关系因治水而变得更加紧密，涌现出了一大批治水先进和模范典型。
可以说，“五水共治”不但治出了环境改善、水清岸美的新成效，而且治出了转型升级、腾笼换鸟的新局面；不但治出了各方点赞、百姓满意的好口碑，而且治出了干部敢于担当、乐于奉献的好作风。2017年12月，国家“水十条”考核中，浙江省被评定为优秀。2018年1月，浙江省河长制工作通过了国家中期评估。“五水共治”彰显了建设美丽浙江、创造美好生活的决心，标志着浙江进一步打通了“绿水青山就是金山银山”的转化通道。
（二）经验总结
浙江的治水之功，关键在于历届省委、省政府坚定不移沿着习近平总书记指引的“八八战略”“两山”理念的路子走下去，深入贯彻习近平生态文明思想，一以贯之、久久为功，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，对人民负责、对子孙后代负责、对历史负责。
第一，坚持上下联动、齐抓共治。省委、省政府主要领导亲自抓，四套班子齐上阵，部委办局都有责，省市县全面行动，乡村户不留死角，组织推进体系自上而下、到底到边。考核机制科学合理，对2个设区市和26个县取消GDP考核，不再单纯以经济增速指标论英雄，充分体现生态优先、绿色发展理念。约束激励机制敢动真格，敢担当的干部提拔重用，为官不为者严肃问责。
第二，坚持精准施策、标本兼治。水环境污染，表现在水里、问题在岸上、根子在产业。浙江坚持水岸同治、城乡共治。聚焦工业和农业“两转型”，对污染企业釜底抽薪，对落后产能猛药去疴。聚焦城乡污水处理能力“两覆盖”，协同推进治水与治城治乡，深化“千村示范、万村整治”工程，联动推进“三改一拆”、小城镇环境综合整治、污水革命、垃圾革命、厕所革命。由点及面，实现由各自为战向区域流域联动，由突击治理向系统治理，由党政推动向自觉主动转变。
第三，坚持改革创新、常态强治。率先全面推行五级河长制，率先颁布实施河长制地方法规，全省共有各级河长6万余名，并配备 “河道警长”，推行“湖长制”“滩（湾）长制”，治水管理体系逐步延伸到湖库、海湾以及池、渠、塘、井等小微水体。加强生态政策供给，推动实施主要污染物排放总量财政收费制度、“两山”财政专项激励政策，探索绿色发展财政奖补机制，拓展生态补偿机制，实现省内全流域生态补偿、省级生态环保财力转移支付全覆盖。建立健全督查机制，省委省政府30个督查组全过程跟踪督导，省市县万名人大代表、政协委员协同，特别是验收环节，还邀请基层“两代表一委员”参与，可以说人人是监督员、参谋长。不断健全环境执法与司法联动，在全国率先实现公检法驻环保联络机构全覆盖，组织开展护水系列执法行动，始终保持执法高压态势。
第四，坚持全民参与、共享共治。强化多元投入，建立政府、市场、公众多元化投资体系，削减“三公”经费30%以上用于治水，鼓励浙商回归、引导民间资本参与“五水共治”项目投资。加强科技服务，建立技术服务团，召开技术促进大会，建立专家“派工单”和“点对点”服务制度。强化舆论监督，通过《今日聚焦》等栏目，深度曝光反面典型，凝聚治水正能量。发动全民参与，工青妇治水队伍齐上阵，农村“池大爷”“塘大妈”守护门前一塘清水。企业河长、乡贤河长、华侨河长和洋河长等社会各界人士也积极加入治水大军，从而形成全民治水的良好氛围。
[作者简介]彭佳学，浙江省人民政府副省长。