把行政首长“赶”上被告席之后

　　“民告官”却“不见官”，这一长期存在于行政诉讼案件中的尴尬，或将因为最高院的新规开始破解。最高人民法院近日印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（下称《通知》），规定涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭；行政首长不出庭的，法院应记录在案，可建议任免机关严肃处理。

　　对那些一直忌惮于在“民告官”案件中露面的行政官员而言，《通知》作出的这一规定，无疑将其“推”到了被告席前。不难想见，接下来一段时间，将有不少级别不低的行政机关负责人坐上法院被告席，就如同几个月前一度“惊艳”舆论的贵州省副省长陈鸣明——今年4月，在贵州遵义一村民状告贵州省政府土地资源管理行政复议一案中，陈鸣明作为省政府代表出庭应诉，成为全国首个在“民告官”案中出庭应诉的省部级官员。

　　陈鸣明的出庭，曾引来普遍叫好。但严格来说，他的出庭应诉其实是履行了作为行政机关负责人的法定职责;　其身上的“勇气可嘉”，恰恰折射出更多行政官员在“民告官”案中的推诿。陈鸣明本人就曾坦言，有的行政机关领导干部“怕当被告，怕丢脸面，怕败诉，不愿应诉、不敢应诉，在诉讼中委托一般工作人员应付了事”；他认为，行政管理负责人要有“依法行政的自信和依法纠错的勇气”。

　　在全面依法治国的语境下，这种“依法行政的自信和依法纠错的勇气”，显然是打造法治政府的基础性条件。不过，行政官员在“民告官”案中的躲闪，并不只是“自信”和“勇气”的问题，也不只是“愿不愿”“敢不敢”的问题。

　　2015年修订的《行政诉讼法》规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被告没有正当理由拒不出庭或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。国务院办公厅不久前发布的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，亦明确被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。显然，在行政诉讼案件中出庭应诉，已是各级行政官员的法定责任。

　　然而，无论是行政指令性质的国务院《意见》，还是法律层面的《行政诉讼法》，相关要求虽已明确，约束力度却仍嫌偏软，留下了不小的弹性空间。尤其是其仅作正向规定和倡导，并未明确“不出庭”的问责程序和追究机制，其间留下的弹性空间也可能给一些行政官员留下空子可钻。

　　此番最高院印发的《通知》，一定程度上为先前的规定又多加了一道“栅栏”。乐观来看，这一道来自司法机关的监督“栅栏”，有望改变原先仅靠行政机关内部自觉的状况，避免陷入“领导高度重视就愿意出庭、官员心态开明才勇于纠错”的局面。简而言之，用制度倒逼，而不是仅靠口头呼吁和内心自觉，是解决“民告官”出庭率问题，乃至种种法治问题的共通标准。

　　但在另一个层面，既然强调制度约束，那么现行制度的约束力如何，就仍值得不断推敲。从目前看，《通知》尽管对行政官员出庭提出了“约束条款”，但针对不出庭行为，法院机关的“记录在案”是否向社会公开，“可建议任免机关严肃处理”又将如何建议、如何处理，甚至如何把握这个“可”字的度，都是需要进一步明确的问题。

　　这方面，一些地方已有先行探索。在上海，行政部门“一把手”出庭应诉已成为各区政府对职能部门的考核指标之一；每年末，法院以白皮书形式通报行政机关领导出庭应诉情况。而在最高院的新规出台后，人们需要期待更多类似的细化探索。不然，现有的严规，仍有可能遭受“空置”的威胁。

　　更需要进一步追问的是，在把行政官员们“推”到被告席之后，如何确保其真正实现出庭意义，而不是走个过场甚至作个“秀”；有了行政官员出庭的“民告官”案，又是否能始终处于法治轨道中进行公正的审理和裁决？这些同样需要严密的制度予以保障。