令人思量的两个“80%”

　　先来个“破题”，说说标题中所标示的两个“80%”——

　　我国现有公务员702万，参公人员109万，总计是811万。根据1993年的《国家公务员暂行条例》，公务员仅指行政机关中的在编人员，而2005年颁布的《公务员法》，则对公务员的界定有了新说法：“指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，它已扩大到党政机关所有部门。即便是这样的范畴，行政工作人员依然占全部公务员的80%。

　　另一个“80%”是说，在我国业已颁布实施的所有法律法规中，有80%是由政府直接执行的。现有法律240多个、行政法规680多个，地方性法规8600多个，其中80%的法律法规是直接作为政府行政工作的法律依据。

　　——我国80%的现行法律法规，是由占公务员80%的行政工作人员来直接执行。显而易见，在所有国家职能中，政府的行政职能无疑是最大、最普遍的职能。一般而言，国家机关和职能包括五个方面，即：立法、行政、检察、审判和军事。仅为1/5的行政职能却占据了80%的国家和社会事务。这两个“80%”，足见依法行政对于国计民生的重要性。在一定的意义上说，倘若政府切实做到了依法行政，那么，在相当大的程度上实现了整个国家依法治国的总战略。

　　可以这么理解：依法治国和依法行政两者密不可分。1997年，我国首次提出“依法治国”的理念，到了2002年，又明确提出“依法行政”的要求。2012年，习近平总书记更进一步提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，依法治国与依法行政亟须同步发展。

　　现代行政学把行政行为分为“具体行政行为”和“抽象行政行为”两类。且不说行政工作人员常有抵触、违背、罔顾法律法规的具体行政行为，就说抽象行政行为（即“红头文件”），基于行政惯例及众多潜规则的存在，利益驱动下的行政越位并不鲜见。为了部门利益，“收费经济”“执法经济”“许可经济”大行其道，乱的是经济社会的秩序，苦的是平民百姓。以广为社会诟病的“行政三乱”为例，应对乱罚款，有了《行政处罚法》；应对乱许可，有了《行政许可法》；而对乱收费，迄今应对的法律阙如。虽说近些年来，随着简政放权的不断推行，不合法不合理的行政收费有所敛迹，但并未绝迹。行政收费之多、之乱，与依据收费的“红头文件”之多、之乱有着必然的关联。

　　有些地方行政首长崇尚“强势政府”，并视之为“依法行政”的手段，认为政府不能一遇问题就表现出软弱，如果把政府搞得弱势，啥也干不成。在我看来，此论谬矣！

　　政府必须政出一门，令行禁止；必须上下和谐，团结一致；必须处事果断，勇于担责。总之，政府必须有权威，这自不待言。但是，有权威的政府与“强势政府”是两码事。政府的权威主要来自两个方面：法治的力量和服务的功能。当下的社会有多元力量，最权威的力量无疑是法治的力量，作为公权力的载体，政府必须首先被法律所治，即政府必须在法律的框架里行使自己的权力，政府任何越位和缺位都是有悖法治的，越是“强势”，越位更烈或缺位更甚，公权力的行使也愈益走偏方向，对政府只能造成更大的贬损作用。再者，政府本质上不过是个公共服务机构，而不是什么高高在上、盛气凌人的官府。尽心尽力为民服务，多办实事，力排民忧，老百姓就拥戴政府，你说的话，老百姓要听，你要办的事，老百姓肯干，你遇到难处，老百姓会为你分担。政府的权威何患乌有？倘若政府不能为民服务，那么，老百姓凭什么要让渡自己的权利，默许一个“统治者”的存在？说穿了，“强势政府”论者无非是要依仗“强人政治”——“人治”的传统强硬管制方式。近年来，“强势政府”对老百姓施暴而造成官民对立的事件见得还少么？

　　前些日子，友人S英国剑桥讲学归国，聚会时，我问他对英国地方政府的印象如何。他出乎意料地用了两个字：谦卑。他说，打开政府网站的首页，头条是这么一条标语：“请帮助我们改进你的社区”，内容为：“你对改进你的社区有什么想法或建议吗？请填写这个表格告诉我们……”接下来就是一系列的服务信息：如何交税免税，如何找房及寻求住房援助，如何获取交通信息、环保卫生信息，等等。只有一个谦卑的政府才肯放下架子处理这些鸡毛蒜皮的事。友人说了一句颇有哲理的话：观察一个地方的政治是否文明，首先观察它的政府。顺着这一思路，我想，“强势政府”绝不可能是政治文明的徽识。