行政审批制度改革中的上下联动机制研究

　　[基金项目] 中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“流程再造与行政审批制度改革——基于信息共享视角”（16XNH023）。

　　[作者简介] 黄文浩，中国人民大学公共管理学院博士研究生；安森东，中国行政体制改革研究会高级经济师。

　　[摘 要] 新一轮行政审批制度改革面临新难题，由中央或地方政府主导的改革，缺少实现不同主体沟通协作的推进机制。本文从政府内部知识与来自市场和社会的外部知识出发，为建构自上而下与自下而上相统一的上下联动机制推进改革提供新的分析视角。结合当前行政审批制度改革实际，综合运用各方知识并推动知识在组织间上下流动，形成信息的多层次整合和交互利用，促进政府、市场与社会多元互动。

　　[关键词] 行政审批；推进机制；上下联动；知识运用

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　一、行政审批制度改革的方向与困境

　　为深化行政审批制度改革，增强政府的治理能力和绩效水平，新一轮改革的重点已发生转变。从过去减少审批事项、压缩审批时限、合并审批环节等简单的数量调整，转向关注行政审批服务整体效能的质量提升，以保障改革过程中制度的有效落实和有序执行。

　　2016年政府工作报告在彻底终结非行政许可审批的基础上，指出对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好，还要创新事中事后监管方式和推进综合行政执法改革，这给政府管理效能和公共服务能力提出了更高的要求。“十三五”规划纲要进一步明确，深化行政审批制度改革，就是要最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围，并增强简政放权的针对性和协同性。改革的目的是要从源头上降低审批部门门槛，政府处理好与市场、社会之间的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，让社会通过参与形成相应的监督、规制或约束机制。底线是经济主体和社会主体的行为不会侵犯其他主体的合法权益和损害社会公共利益。

　　在业务操作中，地方政府牵头试点多部门并联审批模式，取代逐级“跑章”、耗时低效的串联制审批，实现“一窗受理、抄告相关、同步办理、限时反馈”。与相对集中行政许可权制度不同，并联审批没有改变相关部门的权限，一方面能大大缩短审批材料在政府内部流转的时间，网上申请使公众不受空间束缚，通过便捷的方式获取一揽子服务；另一方面却由于上位法未变，实际运行中审批层级不统一以及监督管理滞后，严重制约公务人员的积极性、企业的参与热情和社会的认可度。并联审批由于前期文件齐备的难度大，政务服务大厅的联合审批区接收和办理的案件少，主要还是依赖原来的串联审批来完成。反映现阶段行政审批制度改革失效的关键在于上下联动机制乏力，使得改革陷入“越改越乱、无法推进”的怪圈。

　　很多显性的审批事项被清理后，隐性的审批行为依然存在，建设的服务平台不能真正发挥应有作用，容易形成“改革空转”和“政策打滑”困局，难以走出治乱循环的“黄宗羲定律”，即先精简—后膨胀—再精简—再膨胀。行政审批制度改革已由“审批多”向“审批难”过渡，如何化解“中央管不住、地方接不住”的改革不协同问题，将改革红利惠及社会基层和市场主体，为经济社会发展注入新鲜活力？因而，研究改革推进中的多层次沟通协作机制具有现实意义。

　　二、行政审批制度改革的知识需求

　　（一）学习源

　　评估行政审批制度改革实施的成功与否，知识的学习显得尤为重要。学习是否是外部环境强加给政策制定者，抑或是政策制定者源自内部动力改进，根据产生源的不同分为内生学习和外生学习。[1]在此基础上，可将知识归纳为内部知识与外部知识。制度改革中的行动主体是政府，参与主体是市场和社会，以政府主导的共同体通过改革制度适应市场和社会的需要，这意味着改革过程中的学习源是分散而又相互作用的。改革中的两股“知识流”，内部知识生成于政府，与此相对应，外部知识生成于市场和社会。一般地，内部知识引领着外部知识。学习是一个积累的过程，知识的流动很大程度上决定了知识运用的效果，关键是介于组织及其环境之间“跨边界”联系，这种联系善于吸纳、内化新的知识并在组织内部散布开来。由此可见，知识是改革中不同组织层次和多元主体相互交融的重要载体。

　　（二）知识的分类

　　1.内部知识

　　改革中的内部知识即政府知识，包括中央政府知识、地方政府知识（纵向划分）和政府部门之间的知识（横向划分）。《国务院机构改革和职能转变方案》于2013年3月正式通过，新一轮行政审批制度改革推开，强调处理好中央与地方的关系并发挥两者的积极性，政府内部知识也随之发生调整和流转。国务院政策文件、中央政府举措和地方政府试验的知识滚动反映了各自的改革取向。2013年3月，李克强总理主持召开新一届国务院常务会议，提出把政府职能转变的各项任务落到实处，完成职能调整机构的“三定”规定，改革成熟一个推出一个，但因缺乏长效机制，地方与中央工作未能实现无缝对接。2014年，中央颁布的指导性和释放的改革信号较少，地方的改革回应不足、有分量的改革成果不多，双方的知识契合度偏低。2015年1月，国务院发文明确规范行政审批行为、强化监督问责，进行跨部门审批流程再造以推进国务院部门间、中央与地方间信息资源共享，中央针对阻碍创新发展的堵点、痛点和盲点重锤出击，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进转变，同时地方涌现大量与中央精神高度契合的改革探索。2016年延续了良好的改革势头，中央部署部门权力和责任清单编制试点，并探索审批制度改革部际联席会议制度，地方积极配合进而形成改革合力。

　　中央知识是中央政府为推动改革目的而实施的具有统领性的知识，需要从宏观上把握错综复杂的社会矛盾（战略导向），必须通过谈判协商才能产生共享的知识，与中央决策层息息相关，承担较强的政治责任与行政责任。这种知识相对于信息技术比较独立，更适合采用整体改革模式来传播知识。关于行政审批制度改革规划，中央认为一方面应加快机制创新和放管结合，使企业和产业在公平的市场竞争中优化升级，为简政放权转型提供“源头活水”；另一方面以标准化促进规范化，引导地方建立有效衔接的推进机制和协调小组。

　　地方知识是指地方政府在深化改革目标中形成的过程性知识，是从微观上识别具体的社会现象和困难后（问题导向），采取学习或竞争方式产生的在地化知识，主要行为主体包括地方政府领导和改革领导小组，履行相应的政治责任、行政责任和服务职能。这种知识是构成上级政府与下辖区域的桥梁，起到承上启下的作用。在行政审批制度探索中，各地方明确改革时间表、路线图和成果形式，示范效应和部际协同逐步增强：全流程再造、事项目录、社会公示、首席代表、审管分离、中介超市、一站式服务、扩权、专项整治等。

　　部门知识特指各层级部门领导使用政策工具执行改革任务的专业化知识，由于部门之间的分工和专长不同，而要实现改革效果的最大化与最优化（需求导向），则需协同层级间及平行部门间的关系。参与机构被赋予较强的行政责任，往往因应部门功能与需要做出动态调整，牵头部门在部门合作中充当中流砥柱，知识联通有利于打破条条块块的相互切断。部、厅、局等各层级部门是行政审批制度改革的推手和试验场，总体趋势是围绕智慧审批吸收多方有益的知识，通过分散改革模式尽可能地将知识和经验转化为实际能力。

　　2.外部知识

　　改革中的外部知识即来自市场的企业知识和来自社会的公众知识，其中，专家知识包含在公众知识内。企业与行政审批有着直接的利益关系，相较于普通公众其关注度和参与度都更高。公众作为科学知识的外行被认为具有独特的知识形态，如地方性知识，关键是要在专家和公众之间实现知识传递和共识达成。[2]国家统计局2014年调查显示，企业对于取消和下放行政审批事项的落实情况表示满意和基本满意的合计达81.6%（中央机构编制网），从6个领域16项改革的横向比较看排位第2，表明作为行政审批服务客体的企业，支持政府继续加大力度减少行政审批来为企业减负，同时增加公众参与和社会监督以提高取消和下放事项的含金量。市场和社会为行政审批制度改革不断输送知识，如广受好评的互联网+云平台、诚信档案和黑名单制度、“双随机”抽查、第三方评价、综合进件、管家式审批等等。在此基础上，2015年10月深圳市福田区被确定为相对集中行政许可权全国试点，为前期改革后行政审批部门与承担管理职能部门的衔接机制探路，“深推细减”式改革助推知识扩展秩序的生成，无疑是其发挥利企便民实效的原动力。

　　企业知识是建立在信息技术基础上的，能够给企业带来财富增长等发展需求的知识。2015年全国新登记市场主体1479.8万户，注册资金30.6万亿元，这为行政审批效率提出了更高的要求。政府干预企业的生产经营活动，能避免企业的盲目投资或发展战略的偏误，取消行政审批项目的同时要加强行业监管与自律，[3]这是对企业运作效率的保障。知识传播途径主要依赖行业协会商会，运用科学的方法对不同来源、层次、结构、内容的企业知识进行集成，使单一、零散和新旧知识经过整合提升形成政府改革的重要参考。

　　公众知识以及专家知识是就利益进行妥协而产生的改革建言。在价值选择领域，大众参与具有知识运用上的合理性；在技术领域，这会耗费大量行政资源而无助于知识的合理运用。因此需在规则制定过程中促进专家理性，并通过扩大公众参与来增强规则的正当性。[4]公众和专家在行政审批制度改革中更多体现为委托人和代理人关系，双方知识共同拓宽社会参与空间。遵循面向公民、法人、社会组织的审批事项不能无限缩小和任意放大原则，均衡推进关联改革，专家为代表公众意愿的利益相关者发声，改革载体和归属仍是企业与市场。

　　三、知识运用与上下联动机制的建构

　　（一）政府内部之间

　　1.中央与地方：信息集成

　　知识的附加值必须通过可靠性测试才能被真实运用，获取信息与推进改革相辅相成。试验是中央与地方政府的互动方法，能提高改革知识反映实际情况的程度，原因是小范围地方试验失败的成本低于国家改革立法失败的成本。因而各地方开展分散试验是获得支持、典型经验和学习效仿的改革过程，由此分散知识逐渐汇集一起，为中央决策提供新的选项。目前，地方行政审批中心建设取决于以下因素：本地经济社会发展状况、政府行政级别、邻近城市的竞争态势、国家大政方针的鼓动和地方官员政治流动。[5]这表明行政审批制度改革是自上而下落实和自下而上涌现综合推动的结果，地方横向的竞争不能过度，否则产生副作用。

　　运用中央知识与地方知识完善信息集成制度。行政审批制度纵向改革四大误区：事项下放后监管没跟上；权力下移后下面没接住；盲目取消或变更法律法规赋予的事项；不顾基层实际下放难度大、责任重的事项。就其本体而言是政府管理方式的改革，而引发执行、政策、机构和职能多个层面的联动，知识型组织应取代强势政府。改革责任分到最有能力完成任务的层级，通过集成服务即机构集中和流程集约，解决地方政府的政策捆绑问题。

　　2.跨部门之间：信息共享

　　组织的知识运用过程经历信息收集、整理和应用三个阶段，被检索的数据和信息根据特定用户的偏好转换为可用的兼容性知识，决定可获得的信息是否应被使用、哪些需被接纳受种种因素影响，不是自然而然便产生的。[6]政府部门在改革中运用的工具知识除了要考虑过程和结果，还需甄别部门的组织体制，即组织结构中各层次、各部门之间组织管理关系制度化的表现形式。

　　运用多部门知识完善信息共享制度。大部制未能解决地方部门的条块分割，在“条强块弱”的体制格局下，部门的本位思想使其互相掣肘，不同信息系统之间的非技术性壁垒增强，消解学习、制度压力和制度同构的正向作用。“一枚印章管审批”“模拟审批专用章”等改革都离不开部门资源整合，打破信息的部门所有制，通力合作推进部门间信息共享互认。知识共享的实现需要在相互交流中延伸和发展出新知识，可探索跨部门审批事项的首任部门牵头、相关部门协同的联动机制，编制业务手册和服务指南以明晰审批部门之间重叠的职能。

　　（二）政府内部与外部之间

　　1.政府与市场：协商和合作

　　通过制度改革以适应瞬息万变的市场需要，现实中很难捕捉和追踪改革所需知识的源头。被管制的企业尤其是民营中小企业，难以形成有组织的利益集团或倡导联盟，在资源、技术、信息等方面以对立的姿态独自与政府抗衡，这促使企业组成行业协会与政府磋商，进而为行政审批制度改革表达不同群体的核心意愿。但是，改革的触发点和着力点依然来自市场，它作为行政相对人与政府共同厘定审批的边界，双方以作用与反作用的关系共推改革。

　　运用政府知识与企业知识形成协商和合作制度。协商试图吸收正式程序和非正式程序，在制定行政审批制度之前，设立受影响企业代表与行政机关专家组组成的委员会，对审批事项的具体内容进行协商寻求改革共识。这不仅仅是事实知识的收集与整理，实际上让不同知识加入博弈过程之中，各方当事人为使相关利益最大化而进行交涉、妥协，确定合意、可接受的方案，制度的事实基础将更加清楚，才有进一步合作的可能。目前新增个体私营经济从业人员持续快速增长，基于此“三证合一”要破除不同市场主体之间的信息孤岛，促进社会信用体系和企业信息公示系统建设，实现监管、联动响应和公共服务需求的“一张网”。

　　2.政府与社会：咨询和听证

　　知识受众的一端是普通群众，另一端是权威专家（包括政府智囊和民间智库）。事实和价值的混沌会使公共部门的专业性知识大打折扣，容易使政府权力与公众权利产生不对等性。虽然专家不一定能完全反映主流民意，但是公众有意义的实质性参与可限制专家知识的滥用并保证行政过程的正当。审批权力“外溢”体现为：审批当关、证明围城、公章旅行、公文长征等等“层层设卡”，导致市场机遇的贻误和公平公正的削弱，不利于企业创新和大众创业。应从源头治理政府职能的缺位、错位和越位，为管理注入“服务”的基因。

　　运用政府知识与公众和专家知识形成咨询和听证制度。公众通过听证会程序的交涉，使得自身所掌握的知识在审批制度改革中得到利用，同时专家凝聚公众意见并转化为专门知识及理性分析和判断，发挥其在决策咨询中的知识优势。审批作为一种行政管理手段，应站在服务对象的角度提供面向社会个人和企业法人的优质公共产品，将事前审批改为事中事后监管，不应将负担、责任和风险转嫁公众。通过建立流体的、可视化“绿色办事通道”和兜底服务，集思广益、群策群力，协同社会各方力量参与改革，用集体行动实现多元共治。

　　四、结论

　　中央或地方政府单向主导的改革都难逃自身局限。中央领导可以集中资金完成重大项目，缺点在于不能发挥地方的积极性，同时扩大了国家的不能胜任或错误。因此，自上而下和自下而上相结合才能更好地推进制度改革。行政审批权力是一把双刃剑，它是常态下政府运用专业知识和管制手段维系市场与社会良性运行的秩序，但制度改革的目标偏失会导致公权力异化和其公共性丧失，进而阻碍政府职能发挥和职责履行。行政审批制度应改革最需要改的地方而不是最容易改的地方，形成执行推进改革的共识以走出“黄宗羲定律”。通过内外两个知识源的相互作用，运用来自政府、市场和社会的知识建构上下联动改革的推进机制，使不同主体的协同参与促进多层次信息整合，真正实现跨部门跨层级“并联审批”。

　　参考文献

　　[1]Colin J. Bennett, Michael Howlett. The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change [J]. Policy Sciences, 1992(3):275-294.

　　[2]谭笑.技术问题决策中的专家话语和公众话语——柯林斯《重思专能》的方案[J].开放时代,2014(6):214-221.

　　[3]范少君,杨有红,刘晓敏.行政审批制度改革、企业所有权性质与企业投资效率[J].北京工商大学学报（社会科学版）,2015(3):48-57.

　　[4]王锡锌,章永乐.专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学,2003(3):113-127.

　　[5]朱旭峰,张友浪.创新与扩散：新型行政审批制度在中国城市的兴起[J].管理世界,2015(10):91-105.

　　[6]Robert F. Rich. Measuring Knowledge Utilization: Processes and Outcomes [J]. Knowledge & Policy, 1997(3):11-24.