郑永年：盯着老百姓钱袋子的中国经济政策

    中共总书记习近平近日在主持召开中央全面深化改革领导小组会议时强调，要通过改革给人民群众带来更多获得感，改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进。这个表述直接指向了近年来中国改革进程中所存在的一个致命现象或者改革软肋，那就是，改革越多，老百姓越没有获得感，对改革越不满。可以说，这个现象存在于改革的各个领域，但在经济社会领域表现得尤其突出。
    这些年来，中国经济政策最突出的一个特点，就是千方百计地要老百姓把口袋里的钱掏出来放到市场上去，“搞活经济”。仅举几个例子来说。去年政府大力刺激股票市场，希望把股市活跃起来，好让老百姓获得一些利益，但结果走向了反面，股市遭受重创，不仅老百姓没有获得利益，更是牺牲了一大批中产阶层。最近一段时间以来的房地产市场也有这个趋势，在一线城市，房地产价格又开始疯涨。无论是政府降低首付的比重，还是各种各样的毫无节制的筹资方式，都在推动着房地产市场；同时，尽管房地产产能已经大量过剩，但政府又开始加大对房地产的投资。可以预见，如果这个趋势不能得到有效遏止，最后牺牲的还仍然是老百姓，尤其是中产阶层。
    连发展农村互联网的目标也是为了开拓钱的市场。类似P2P那样的互联网金融开始进入农村，说是帮助农民提高消费，但就是没有人会去仔细考虑这样做的后果：连受过高等教育的人都搞不清楚的这种金融方式，如何叫农民来搞清楚。如果说这种金融具有有效性，只是因为它能够充分利用普通老百姓的“发财”本能，而不是帮助老百姓实现可持续的发展或者致富。一句话，无论是国家的经济政策还是受到政府鼓励的民营企业行为，都具有同样的目标，那就是让老百姓掏钱。
    没有脱离GDP主义逻辑
    中共十八大以来，在国家政策层面，已经抛弃了以往的单纯的GDP主义，因为人们已经意识到原来的方式不可持续。在经济进入新常态之后，人们希望真正能够通过经济结构的调整、通过供给侧体制改革，来寻找和激发新的增长点，在继续把大饼做大的同时分好大饼，也就是实现社会公平和正义。但是，现实并非这样。这些年的政策所为实际上是不是变相的GDP主义呢？真正的改革在哪里呢？为什么改革越多，老百姓越是不满呢？为什么很多改革的实际效果，和最终的预期是相反的呢？
    尽管GDP主义不提了，但各级政府搞的仍然是GDP主义那一套，经济政策仍然没有脱离GDP主义的逻辑。对各级政府来说，GDP主义的经济发展冲动依然强劲。这实际上有几个方面的原因。第一，经济发展的确还是硬道理。今天的中国社会面临很多问题，如果经济在发展，这些都是发展中的问题，可一旦经济发展出了问题或者停顿下来，很多问题就变成真的问题，政府难以应付。对国家的经济政策来说，在各种问题中，国家的税收收入和地方政府高昂的债务表现得尤其显著，没有经济交易活动，这两个问题会是致命性的。
    第二，中国要在下一阶段避免中等收入陷阱。经过数十年的努力，中国已经成为一个中等收入社会。如果能够实现可持续的经济增长，就不仅可以在接下来的一个阶段（十三五期间）建成全面小康社会，而且可以为在下一个阶段把国家提升为高收入社会奠定坚实的经济基础。
    第三，这些年经济结构转型的其中一个目标，就是要从出口经济转型成为内部消费社会。在实际层面，国内老百姓的存款率很高，消费对经济增长的贡献较之发达国家仍然很低。因此，对政府来说，消费社会就是要老百姓把钱掏出来。
    也就是说，经济政策更多地体现为实现政府目标的工具手段。政府经济政策目标和社会目标不见得总是矛盾的，但无论是十八大之前的GDP主义还是近年的经济政策，和社会目标往往是背道而驰的。理想地说，国家的经济政策应当是为全社会创造财富，社会财富的扩张导致国家（政府）财富的增加，从而实现民富和国富的双赢局面。不过，很长时间以来，经济政策的趋势是要保证国富，而这个过程往往牺牲了民富。这也就是今天中国社会的一个核心问题，社会对政府不信任，没有信心。在民间财富不仅不能得到有效的法律保障，而且有可能被政府通过各种方式而攫取的情况下，中国社会财富在加紧流出。
    中国经济学和经济政策出现了严重的问题，或者说已经误入歧途。1994年中国开始进行分税制改革，以提高国家（也就是中央政府）的财政能力。作为一个大的国家，中央政府理应提高其财政能力，否则很难统筹国家的全面发展，更不用说来进行国防建设和维持国家统一了。但是，这里出现了很多问题，有两个问题尤为显著。其一，提高“（中央）国家能力”似乎成为了唯一的目标。从那个时候开始，财政“大中央”一直是经济改革（就中央地方关系而言）的大思路。财政“大中央”保障了中央政府的能力，但一直在弱化各级地方政府的能力。迄今为止，地方政府并没有被赋予制度和法律化的能力来治理地方，而是采用各种政策来解决问题，例如早些时候的不同类型的收费政策、2008年之后的房地产政策、各种筹资平台等等。不过，一旦当地方政府“用足”这些中央给予的政策的时候，必然发生经济危机。
    经济政策误入歧途
    其次，经济政策并没有带来民富和社会公平。以提高“国家能力”为导向的经济改革，意在强化国家推动经济发展能力的同时，也有能力进行公平财富分配。但现实不是这样，可能刚好相反。中国已经是世界上第二大经济体，通过三十多年的努力创造了世界经济史上的奇迹，但社会也变得越来越不公平。实际上，财政上的“大中央”并没有导致责任上的“大中央”。财力和责任之间的不匹配，不仅是中央地方关系矛盾之所在，也是国家和社会之间的矛盾所在。在很大程度上，经济学家从一开始就没有理解“国家能力”的意思。在西方，“国家能力”是福利社会发展的结果，福利社会要求政府具有更大的能力来保障社会公平。在中国，国家能力是提高了，但社会公平还是很遥远。
    到现在为止，经济学还仍然是GDP数据经济学，重点仍然是GDP的增长或者增长的来源，没有多少人会去问老百姓的实际生活如何了。高层很早以前就提出了不仅要问经济增长，更要问什么样的增长。不过，经济学还是聚焦在简单的国富经济学，而不是民富经济学。经济学误入歧途了，经济政策也是误入歧途的。
    更为严峻的是，因为经济学老是紧盯着老百姓的钱袋子，这么多年来伴随着高速经济增长的就是社会遭受严重的破坏。社会领域和经济领域不分，轻易地把以GDP增长为导向的经济政策扩展到社会领域。1990年代后期医疗领域市场化、1997年至1998年亚洲金融危机之后教育领域市场化、2008年全球金融危机之后房地产领域的市场化，每一次经济危机来临，无论是内生的还是外生的，总是以牺牲社会（叫老百姓掏钱）来拯救危机。不仅如此，今天各种经济增长工具（例如金融衍生工具和互联网）层出不穷，无论是资本和政府都在拼命用着这些工具为自己筹钱，而普通老百姓的财富则越来越得不到保障。实际上，如果不能在这些社会领域建立起有效的社会政策，消费社会很难建设起来。
    另一方面，随着社会越来越不公平，社会越来越分化，老百姓的民粹主义也越来越强盛，官民之间、资本和老百姓之间的矛盾越来越深。一旦找到机会，民粹主义就会高涨起来，对社会政治稳定构成巨大的压力。当然，这也是今天西方的社会现象。今天的世界各国民粹主义都很高涨，几乎没有一个国家没有民粹主义，所不同的只是一些国家有能力控制民粹主义，而另一些国家则没有能力，影响政治和社会的稳定。
    亚当斯密著“The Wealth of Nations”，中国把它翻译成《国富论》。这里是有深刻误解的，这里的“nations”更多指的是人民和民族，而非“states”即政府，也就是中国所理解的“国家”。斯密的时代，经济更多的是市场问题，而和政府不相关，他所讨论的政府的经济作用寥寥无几，包括提供基础设施、维持法律和秩序等几项。但现在，即使在西方，政府的作用已经今非昔比，政府要负责庞大的社会责任。近代以来，中国被西方帝国主义所打败，无论是精英还是老百姓都深知一个强大的国家的重要性，而这个强大的国家首先就要求有一个强大的政府。因此，政府本身承担起了经济发展的责任。久而久之，中国的经济学就成为了国家经济学，而非关切老百姓的社会经济学。
    再者，这和中国的传统也有关系。中国从汉代就开始争论国富和民富的问题，儒家强调民富，而法家强调国富。直到今天，这个问题仍然没有得到解决。不过，国富和民富之间必须保持一个均衡状态。如果以牺牲民富为代价，国富也很难持续。国家的强大必然要建立在民强的基础之上，国富民穷最终会走向民穷国穷。
    这更是今天中国改革的第一难题。任何改革需要成功，不仅需要科学的顶层设计，更需要老百姓的支持；没有老百姓的支持，改革就缺少合法性；没有来自老百姓的合法性，改革必然会变得艰难，甚至失败。这也是这些年来中国改革经验的一部分。如何让老百姓支持和拥护改革呢？答案很简单，改革和发展要让老百姓具有获得感，而不是失去感，更不是被掠夺感。如何让老百姓具有获得感，是中国的改革者所应当思考的第一问题。
    作者是新加坡国立大学东亚所所长，联合早报