郑永年：中国“特区”应该肩负起的新使命

    中国社会正处于转型期, 转型表明经济、社会、文化各方面的巨变, 而巨变需要制度的改革。只有通过体制改革才能实现体制和现实变化之间的一致性。可是, 现实的情况是, 体制与变化了的现实之间的距离越来越远。因为很长时间没有有效的改革, 各方面的既得利益成长起来了。而既得利益的成长又使得改革越来越困难, 因为既得利益具有足够的动力来维持和扩张自身的利益。在现实中, 既得利益就是部门利益, 往往和国家、社会的整体利益相悖, 他们追求自身利益的能力越强, 符合国家、社会整体利益的改革就越困难。不过, 谁都很清楚, 这样的情况是维持不下去的。一旦现存体制和现实变得不相关了, 那么体制的生存也就没有了基础, 要么自我衰落, 要么被变化了的社会现实所改变。
    近年来, 无论是执政者还是社会都在谈论体制改革,呼吁体制改革。人们都意识到,改革是红利。不过, 现实地看, 体制改革已经变得越来越困难, 但不是说完全不可能。很简单, 要进行体制改革, 就要触动体制背后的既得利益。问题在于, 每一个重大体制背后(例如国有企业、银行、公务员、事业单位、大学, 等等) 都是巨大的既得利益, 要触动这些庞大的既得利益谈何容易! 尽管人们可以豪言壮语地说要改革既得利益, 但一旦真正触动了既得利益, 改革者本身就往往首先败下阵来。这样的例子无论在历史和现实中不胜枚举。在这样的情况下, 人们必须选择更加有效的改革策略, 那就是体制创新。自贸区就是体制创新的典型案例, 希望通过体制创新来推动改革。
    可以说, 特区见证着中国的开放政策。没有特区, 就很难想象中国的开放道路是如何走过来的。不过, 很显然, 特区之于中国的意义与其说是经济学上的, 倒不如说是政治学上的。从经济学意义上看特区很容易理解, 至少表现在两个方面。第一, 特区可以确立一个地区的比较优势及其在优势之上的经济交易。第二,可以通过新的制度设计实现经济资源的有效配置。比较优势和资源有效配置纯属一般经济学常识,但要在实际世界中实现这两个价值并非容易。尽管这两个价值的实现对谁都有利, 但现实的情况往往是现存体制和利益阻碍它们的实现。因此, 通过设立特区的方法可以避开现行体制和利益, 也就是我们上面所说的体制创新。
    要通过体制创新来实现“特区” 这一特有的制度形式也说明了“特区” 在经济学意义上的价值要通过政治运作而实现。就中国来说,设立“特区” 需要克服至少三个方面的阻力。
    第一，是意识形态的阻力。意识形态的阻力, 任何国家都存在。不过, 中国是一党执政, 这方面的阻力尤其强大。在多党制下, 不同政党或者不同的利益往往具有一定的空间来选择不同的意识形态, 因此阻力比较小一些。但一党执政往往必须坚持现存的意识形态, 一种新的实践如果不符合现存意识形态, 就会缺少意识形态的合法性, 必然会遭到代表现存意识形态的体制的有效反对。意识形态上的阻力也因此往往体现在政治阻力。也应当看到, 一些时候, 意识形态的阻力背后实际上是个别领导人的政治权力利益。为了维护和增进个人政治权力利益, 人们往往用意识形态使得自己的抵制合法化。
    第二, 需要克服来自官僚体制的权力阻力,或者说是行政权力阻力。官僚体制的本质特征就是其对政治秩序的要求, 要实现统一的行政秩序, 官僚系统要求国家所有组织一体化, 以便适用普遍的行政原则。体系之内的组织越统一, 官僚系统的权力就越大。而“特区” 则经常表明对既定行政秩序的偏离。这种偏离自然不符合官僚的利益, 官僚系统必然阻碍“特区” 的产生。
    第三, 必须克服既得利益的物质利益阻碍。任何社会, 不管在什么样的情形下, 都存在着既得利益。所谓的既得利益就是现存体制的最大受惠者。如果说“特区” 是创造新利益, 那么必然会直接或者间接地对既得利益产生负面的影响。既得利益为了维护自己的利益不受到损害, 也必然阻碍新利益的产生。
    正是因为存在如此强大的阻力, 通过外在因素的体制创新变得极其重要, 通过对外开放来促进内部改革。因为导入外部利益因素, 内部利益就很难控制。这也正是中国改革开放以来的经验。可以毫不夸张地说, 对外开放始终是中国内部改革的一个重要来源。
    在一个宏观的层面, 中国的经济特区建设不仅仅是特区本身的事情, 而且更是国家改革开放的“领头羊” 或者“排头兵”。实际上, 这也是改革者的“顶层设计”, 即通过特区建设来推动整个国家的发展。现在越来越多的领导人尤其是地方领导人仅仅把特区看成是特区所在地的经济发展, 这是没有领会特区的本来意义。从20 世纪70 年代末到今天, 中国改革开放的各个阶段和经济特区是分不开的。概括地说, 中国的改革开放走过了三个主要阶段。第一阶段就是80 年代的“请进来” 政策。也就是原始资本的进入, 这一步非常重要。如果没有这一步, 改革和开放就很难成功。很多国家都试图实行开放政策, 但外资仍然不进来。如前面所说, 中国的优势在于拥有大量的海外华人资本。在80 年代, 首先进入中国的是来自港、澳、台的华人资本, 也有少量的来自东亚其他经济体的资本。直到邓小平“南方谈话” 之后的新一波发展过程中, 来自日本、韩国的资本大量进入, 欧美资本仍然很少。欧美资本的进入主要是中国加入世界贸易组织之后。早期华人资本的技术含量比较低, 后来进入的欧美资本的技术含量则较高, 但如果没有早期华人资本的进入作为基础, 也很难有后来大规模的发达经济体的资本的进入。无论是什么样的资本, 经济特区始终是它们的最优选择。
    第二阶段是“接轨” 概念指引下的开放,主要是90 年代围绕着加入世界贸易组织(WTO) 所展开的。“接轨” 就是要改革国内的体制和现行国际通行的一些体制接轨。“接轨” 来自两方面的动力。从外部来说是来自WTO 等国际组织的要求。从内部来说就是改革者要利用这个机会来改革原来不合理的体制。没有这两种动力的结合, “接轨” 便是不可能的。特区在这个过程同样也扮演了一个重要的角色。特区因为受传统体制的制约较少, 比较容易和国际通行体制“接轨”。实际上, 在很多方面, 特区直接采用了国际通行体制。“接轨” 创新改善了特区的体制,而特区体制又转而在国内产生扩散和复制效应。
    第三阶段是从本世纪以来的“走出去” 阶段。正是因为前面两个阶段开放政策的成功, 中国在短短20 多年的时间里, 从一个资本严重短缺的经济体提升成为一个资本过剩的经济体。和任何资本一样, 中国的资本也必然会走向那些可以获取更多利益的地区。中国现在“走出去”的主体主要是大型国有企业, 主要表现在能源和原材料领域。但实际上, 民营企业的“走出去” 从长远看来更具有可持续性。国有企业“走出去”, 尤其是走向西方国家, 困难重重。因为意识形态和政治体制方面的因素, 各种困难不会在短时间内消失。与此不同, 民营企业的“走出去”, 尽管规模不能和国有企业相比, 但其更有效。同样, 特区在推动民营企业“走出去” 方面提供了一个平台。较之其他领域,特区本来就和国外有着这样那样的关联, 可以说, 特区是中国民营企业和国际市场的连接点。
    经济特区建设为中国提供了很多成功的经验。中国的改革发展到了现在, 需要一个更高层次的开放, 继续学习其他国家的经验, 继续“请进来”、在继续“接轨” 的基础上参与国际体系的建设, “走出去”成为国际事务的一个主要角色。不过, 到了今天, 人们应当对诸如上海自由贸易区那样的特区有一个新的认识。在20 世纪80 年代设立经济特区的时候, 世界新一波全球化刚刚开始, 中国的开放政策本身也是这一波全球化的主要动力。到今天, 尽管这一波全球化仍然进行, 但人们已经可以从全球化过程中学到很多的经验教训了。2008 年以来的世界金融危机虽然有各种各样的具体原因, 但也是全球化的必然产物。同时,这一波全球化在为各国带来财富的同时, 也增加了世界的不公平性。一些国家从全球化过程中受惠巨大, 另一些国家则是受损; 一些国家越来越富, 而另一些国家则越来越穷。同样是因为全球化, 一个国家内部的一些社会群体因为全球化而变得越来越富裕, 而另外一些群体则因为全球化而变得(相对) 贫穷。如果继续的全球化是必然, 那么人们必须思考如何在继续受惠于全球化的同时能够尽量避免或者减少全球化所带来的负面效应这个问题。对这个问题的回答, 有助于中国下一波改革开放的顶层设计, 尤其是像上海自由贸易区那样的特区。一句话,新的特区应当具有新的使命。
    来源：摘自郑永年《关键时刻：中国改革何处去》