聂辉华：为何中国政企关系如此复杂？

    最近，亚洲首富王健林在接受《新京报》访谈时说，“中国的政商关系这门学问应该比博士后还高呢，可惜高校没有教这门课。”几天之后，中纪委机关报《中国纪检监察报》发表评论文章，认为“政商关系没那么玄乎”，“大道至简，官商能做到各安其道而又并行不悖，有交集而无交易，就不会最后沦为一根绳上的蚂蚱”。所谓的政商关系，其实是政府和企业之间的关系，或者官员和商人之间的关系，我觉得叫“政企关系”可能更合适，它反映了一种普遍的制度化现象。
    数据图景下的中国政企关系
    中国的政企关系究竟是不是很复杂？这是一个实证问题，而不是一个规范问题。我认为，中国的政企关系从古至今都很复杂。
    既然作为“亚洲首富”的王健林都坦诚政企关系很复杂，那它一定不简单。王健林曾任中共十七大代表、第十一届全国政协常委和第十一届全国工商联副主席，现任中国企业联合会和中国企业家协会副会长等重要职务，他掌管的大连万达集团已经成为全球最大的商业地产企业。一个中国企业家能做到这个地步，一定少不了与政府部门的频繁沟通，一定有超乎寻常的问题解决能力，一定没有外部压力去揭露社会的“不正常现象”。因此，如果连王健林都感慨政企关系不好处理，那么政企关系肯定很复杂。诚然，多元化的社会要允许多元化的观点，但一厢情愿地认定政企关系并不复杂的人，我觉得多少有一点“坐着说话不腰疼”的感觉。最好让事实来说话。
    从中国反腐的数据来看，官商勾结的腐败模式将政企关系逼入险境。我们统计了2000-2014年795个副厅级以上贪官案例，发现大约95%的贪腐官员涉及接受商人贿赂。官员的权力和商人的金钱、物质或美女之间的交换，几乎是所有贪污腐败的标准模式。例如，原国家发改委副主任刘铁男，在2002-2012年利用其在原国家计委和国家发改委的职务便利，为山东南山集团有限公司董事长宋作文等人在项目审批等方面谋利，单独或与其子刘德成共同收受三千五百多万元贿赂。
    毫不夸张地说，几乎每一个腐败的官员背后都至少有一群参与腐败的商人。就在王健林的谈话发表之后几天，原陕西首富、金花企业股份有限公司董事长吴一坚应有关部门要求，“协助调查”，导致该上市公司停牌。在高压反腐运动之下，不知道还有多少首富们正在为波诡云谲的政企关系而惶恐不安？作为政府座上宾的首富们尚且难以把握政企关系，无数中小企业主们又如何能够在政企关系方面游走自如？
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    而从另一方当事人企业主的角度看，与政府官员打交道已经成为企业经营的高难度“必修课”。一方面，企业主希望官员来本企业考察工作，这样可以从政府那里得到更多重视和支持。另一方面，企业主与官员打交道又要耗费大量的时间和金钱。
    根据世界银行2005年对中国大陆30个省份12000多家企业的调查数据，每个企业平均每年大约要花58天和政府的四个主要部门（税务、公安、环保、劳动与社会保障）打交道，占全年时间的大约六分之一。其中前5%的样本企业，每年要花170天与政府部门打交道，占全年时间的近一半。更严重的问题在于，只要在中国经营企业，对这些强势政府部门，企业主不仅“惹不起”，而且“躲不起”。经济学家的研究证明，通过与政府部门打交道来构建政企关系，实质上是一种强加给企业的“时间税”，对于企业效率的提高并无帮助。
    中国特殊的复杂政企关系的制度根源
    是不是只有中国的企业要处理政企关系？当然不是。发达国家的企业同样要处理政企关系，例如，通过聘请政府官员或议员担任企业的董事、高管或顾问来为企业谋利，美其名曰 “政治关联”（political connection）。然而，相比较于在法治框架下可预见、可处理、可问责的发达国家政企关系，中国复杂的政企关系确有其特殊的背景和原因。
    第一，信息不对称，政策不透明。法治社会的一个主要特征，就是政府的行为完全处于法律框架之下，所有财政预算、政府决策过程是公开、透明的，因此纳税人才可以有效监督政府。而中国仍然处于转型时期，不仅政府的决策过程不够透明，决策的结果（政策）也有很多不为普通人所知道。
    举例来说，中国各级政府及其各个部门有名目繁多的补贴，光是一个中央部委恐怕就有几百种乃至上千种补贴。相信多数人并不知道，原来饲养种猪有政府补贴，种植大棚蔬菜有政府补贴，买挖掘机也有政府补贴。但是绝大多数人并不清楚这些政府补贴的范围和申请程序，相关信息很多都没有及时、准确地公布，因而最终那些拥有信息优势的人获得了政府补贴，而这些人未必是最需要补贴的。在政府和企业之间存在严重信息不对称的前提下，如果一个商人远离政府，就是远离信息，就是远离商机，最终很可能远离市场。不接触政府官员，就无法获得信息和各类优惠政策；但与政府官员走得太近，一旦东窗事发，恐怕就要跟着官员身陷囹圄。这样的政企关系让企业主如履薄冰，如临深渊，的确比博士后的学问还复杂。
    第二，权力对微观经济干预过多，且官员的自由裁量权太大。中国最大的国情就是人多资源少，再加上是一个发展中国家，因此政府特别希望通过“集中力量办大事”实现赶超战略。这一逻辑的必然后果就是政府对微观经济干预过多，而不是像发达国家一样仅进行宏观调控。
    政府干预微观经济本身就不好，更不好的是政府官员对微观经济的干预还具有很大的自由裁量权。例如，一个企业的投资项目，政府有关部门可以批准，也可以不批准；可以快点批准，也可以慢点批准；可以多批准几个，也可以少批准几个。所有这些做法，都可以在政策上找到依据，都是“合法”的。
    在中国这种“有管制的市场经济”（吴敬琏语）环境下，一个商人要上项目，做投资，就必须和政府官员打交道、做“朋友”，而且必须打点上上下下所有部门，“阎王小鬼”一个都不能少。否则，“县官不如现管”，就会出现《中国纪检监察报》所描述的“一个普通办事员能左右项目的落地，一个处长的权力能大到决定一个企业的死活”这样扭曲的现象。于是，工资低、管制权力大的官员，和收入高、被管制的商人之间，就存在一种互惠的交易关系，腐败的温床早已铺就，就等官商勾结狼狈为奸了。当干预经济的权力缺乏监督时，政企合谋是必然的结果，官商不可能各安其道、各走各路。这就是一个典型的囚徒困境：守规矩的商人若不与官员搞关系、做交易，必然被不守规矩的不良商人打败，最终大家一起陷入“所有人都有罪”的困境。
    第三，官商之间从来不是平等的契约关系。即便政府政策不透明，官员深度干预微观经济，如果官员和商人之间是对等的契约关系，那么商人至少可以通过法律来保护自己的合法权益，做到独善其身。遗憾的是，在当下中国，这样的条件从来就不具备。中国自古以来，商人和官员就不是平等的地位。至少可以追溯到秦朝以后，“士农工商”的地位格局就已经奠定，并且两千多年以来也没有根本根本改变。我们在山西乔家大院里看到的档案表明，即便在商人地位有所上升的晋商时期，山西商人赚钱之后一定要给自己的祖上、自己以及儿子花钱买一个没有实职的官衔，以便提高社会地位。某种程度上，这与今天的企业主努力争取“人大代表”、“政协委员”的身份并无本质区别。
    那么，为什么欧洲的商人地位较高并且可以推动近代资本主义的发展呢？经济学家的研究表明，这取决于各国在贸易中的比较优势。英国是海洋国家，比较依赖国际贸易，这种高风险、长时期和远距离的贸易活动不是政府的比较优势，因而凸显了商人的地位。大西洋贸易和商人的力量，共同促成了之后的“光荣革命”和工业革命，使英国成为19世纪的世界头号强国。反观中国，由于幅员辽阔，又是内陆国家，重农抑商就成为历代统治者的不二选择，商人从来就没有发展成为独立的阶层，而是依附于官府，当然就不可能形成对等的官商关系。
    现代市场经济是法治经济，这必然要求中国的政企关系或者官商关系正常化、对等化。在短期内，如果反腐败行动变得更加规范化、法治化，同时政府取消更多无效率的管制政策，那么政企关系有望进一步纯化。
    长期来看，要构建正常的、符合法治精神的政企关系，就必须不断提高政府决策过程和结果的透明度，减少官员的“信息租金”，同时限制和规范权力的运行过程，此外还要继续加大对外开放。如果有一天，中国最聪明的人才不是如过江之鲫般涌向政府，而是川流不息地融入商场，那一天中国的政企关系就正常化了，官员和商人便各尽其才、各得其所了。
    中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授 聂辉华 为英国《金融时报》中文网撰稿