陶然 刘明兴：改革所应有的“底线思维”

    虽然“狼来了”的呼声不断,但到目前为止,中国经济的“狼”还一直没有来。不过只要稍微有点社会科学知识,就应该知道,不能仅依据历史去预测未来。正是因为“狼”一直没有来,思维可能被麻痹,行动上缺乏应对,当“狼真的来了”时就会措手不及。
    充分估计中国金融、经济体系面临的系统风险,要求改革必须建立“底线思维”:凡事从坏处准备,努力争取最好的结果。
    底线思维要求改革必须防范底线场景:即经济、金融风险出现整体性失控。但底线思维并非消极防范,更不是通过过度宽松货币、财政政策去加杠杆。它是一种积极思维:在了解底线场景是什么、超越后会带来什么危险的基础上,采取有效措施来化解风险。
    坚定不移去杠杆
    对中国而言,避免底线场景的第一要务,就是要采取有效措施,尤其是严格金融纪律,在私人部门(主要是房地产部门上下游相关企业)与政府部门(主要是地方政府)全力去杠杆化。政府必须积极推动那些资不抵债、无挽回前景的企业破产重组,允许不少理财产品违约,允许部分信托机构、担保公司倒闭。
    一般而言,任何改革都有风险和潜在受损者,因此事先就可能面临巨大阻力。而降低改革政治约束的一个有效方法,是不断通过行动去处理个体风险,从而最终降低总体风险。去杠杆必须要解决资金链断裂后的刚性兑付问题。而一旦突破刚性兑付,包括企业、相关金融机构、地方政府在内的受损者都会遇到麻烦,比如,某企业破产,可能带来相关银行理财产品无人问津,某投融资平台资金链断裂,可能会给地方政府未来融资带来困难。在这种情况下,企业、相关金融机构与地方政府都有积极性“一护二捂”。但如果此类情况持续,个案带来的风险就会不断累积并最后演变为总体风险。此时,与其继续通过一次次刚性兑付去掩盖矛盾,不如让各个小矛盾先单独爆发,然后通过有效破产、清算、再融资与适度救助去降低其产生的社会影响,最后实现总体风险可控。
    一种常见、往往也是迫不得已的策略,是等到现状足够糟糕从而更容易凝聚共识时,再开始打破刚性兑付。但需要指出,当现状恶化到一定程度后,顺利改革的条件可能也丧之殆尽。尤其是中国经济走到今天,对金融依赖程度日益增加,很多企业与地方政府杠杆率也非常高。即使现在看不良贷款率还不太高,但潜在风险仍不容忽视,加上企业、政府、家庭总债务占GDP比例比本世纪初上一轮经济困难时要高很多,一旦出现总体性风险,很多市场主体资产将变为负值。现在的情况,与文革后大家都基本一无所有,以及上世纪末虽坏账率高、但经济整体杠杆率仍较低的情况,都很不一样。所以,当前系统性风险爆发带来的经济、社会震荡就会大得多,那时再去收拾局面并恢复信心,其难度超出想象。
    在地方债问题上,地方债市场需要有效约束地方的过度建设倾向。为此,中央应在全面摸清所有地方债务、资产情况的前提下,设定相应发债标准与条件,首先选择符合标准的市县(而非省)全面公布其资产负债,然后推动市场化、有差别利率的地方债发行；而对没有达标的市县,在达标之前不允许发行。当然,其中部分市县经过诸如国企改革或政府资产变现等方式降低负债率并达标后,可允许发行地方债。但仍可能存在相当多的市县,如何努力也难以达标。对这类市县的投融资平台,该破产清算的必须破产清算,同时要严控地方包括经常性支出在内的各类支出。只有满足这些前提,中央才考虑给予一定救助,而其主要目标也应该是防止相关银行机构倒闭并带来社会不稳定。
    上世纪末与本世纪初,中国金融业曾出现杠杆率过高、银行坏账激增的情况。若非采取果断措施去杠杆,加上国内民营企业发展与出口形势较有利,情况肯定会更糟。但即使当时采取了那么坚决的去杠杆措施,本世纪初中国银行业仍然是事实上的资不抵债。只有2002年后整体经济向好,出口与房地产双引擎强力拉动后,政府才有相应的资源通过注资、上市、保持稳定息差等办法完成对银行业的救赎。当前中国经济杠杆率更高,房地产与出口增长引擎基本上全面熄火,新增长点迟迟没有出现,房地产泡沫更有破裂可能,原来可用的很多降低坏账率的手段空间已大幅度缩小。
    不妨考虑一下按照上述措施去杠杆后中国金融体系与利率的变化情况。一旦有效去杠杆砍断了地方政府与国企不断从金融体系吸血的渠道,坏账虽在短期内会有显著增加,但系统性风险会减少,利率反而会真正降下来,甚至直接逼近零利率。换句话说,考虑到严重产能过剩、考虑到绝大多数行业回报率都远低于当前市场利率,现在还敢在虚高利率上去借钱的主体,都基本上是不打算自己还钱的,都是指望政府或中央、乃至全社会来为其不负责的借贷行为买单的。
    而一旦通过打破刚性兑付,严格金融、财政纪律终止了这种“庞氏游戏”,利率水平将会大幅度下降,甚至还可能出现通缩。即使去杠杆后短期增长下来了,但低利率也会让那些真正有发展前景的产业、民企获得有效信贷支持,甚至还能为房地产业有效重组、逐步恢复健康创造条件。只要不出现流动性陷阱,去杠杆不仅有助于避免系统性风险,更有利于实现结构调整。
    防止流动性陷阱的关键,就是推动诸如土地、国企、高端服务业(石油石化、电信、航空、医疗、教育等)准入等实体部门改革,让过高的流动性进入那些仍有正回报的部门。与日本泡沫破裂后很多实体部门已解除管制、发展空间有限不同,中国在实体部门市场化改革上还有不小潜力,恰恰构成了去杠杆后走出困境的机会。
    需要指出,为推动国有、私营企业与地方政府去杠杆,中央可能还需要适度加杠杆。中国可能不得不采取扩张性财政政策以及宽松货币政策,但其前提是不能放水帮助地方与企业解决暂时困难,而是为缓解去杠杆的痛苦而对金融机构实施适当救助,尤其是防止银行倒闭,在严格市场纪律同时避免过大的经济与社会震荡。
    开源节流、储备过冬
    未来几年,各级财政收入增速可能进一步下滑,甚至出现负增长,而经济下滑却要求政府增加支出,包括社会保障支出,救助银行、企业乃至下级政府的支出。这势必增加财政赤字与政府债务。应该说,在加杠杆方面,中央还有较大的空间。考虑到日本房地产泡沫崩盘后国债比例过高给经济恢复带来长期制约,社保体系也有相当缺口,不应过高估计这个空间。政府必须从现在开始就想尽办法开源节流。
    政府应通过“区段征收”式土地改革,允许人口流入地的城郊村村民来为流动人口建设可支付的市场化出租房,拉动建材、钢铁、家电等产品需求、有效增加城市劳动力供给,并为被改造地段教育、基础设施融资。如是,将不仅可以节省保障性住房支出,还可以利用社会资金建设出租房并缓解很多产能过剩行业去杠杆的痛苦。
    应逐步减少各类专项转移支付,包括改善农田水利基础设施建设的农地整理专项资金。为此,总结浙江“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”经验,配合现有的“城乡建设用地增减挂钩”,多元化产生建设用地指标,充分调动地方整理农地的积极性。这将有助于节省中央专项经费,而且还因农地整理可同时提高存量耕地质量与新增耕地面积,减少农地确权矛盾、降低确权成本。
    要加快地方国企全面退出竞争性领域:一方面实现较高价格的资产变现与还债；另一方面,加速民营化有助于防止民营资本外流,巩固地方税基。应考虑将目前分散在各部委、并带来部委与地方“合谋”、软化地方预算约束的各类专项转移支付,逐步整合为各领域的“专项性一般转移支付”,推动“省级统筹体制改革”并让省政府来负责分配这些资金到市县。同时,中央要逐步推动与上述专项资金改革配套的均衡性支付改革,更多运用激励性、考核性奖励调动地方自行平衡收支、确保相关投入的积极性。这些改革,都有助于在保基本运转(体制内稳定)、保基本服务(体制外稳定)前提下,调动地方开源节流的积极性。
    在其他领域,各级政府也有很多节省开支、提高资金效率的空间,如教育、医疗(包括医保)支出、三公经费、压缩低回报基础设施建设,外汇储备审慎投资等。关键是要建立一个有效机制去凝聚各方智慧,为可能到来的冬天留下足够的储备。
    预期管理很重要
    托克维尔的名著《旧制度与大革命》阐述了如下道理:对一个以改善民生为目标推动改革的政府,改革启动时往往风险最大:此时社会已较开放,改革又带来了高预期,百姓对弊政容忍度却日益降低。一旦改革进度滞后于容忍度的降速,就可能产生信任危机。
    在托克维尔所考察的路易十六时期,法国社会、经济发展和政府绩效都达到了相当水平。但当时该国也确实存在以下三种弊端:官僚主义行政集权、政府主导的经济发展模式与实用主义的意识形态。正是这些弊端与百姓日益高涨的预期出现了差距,最终引爆了法国大革命:彼时法国人民追求财富的欲望高涨,政府和国王却出于战争等需向民众大肆举债,而财政管理上却没有好办法。于是商人、实业家和放贷者在内的经济繁荣受益者对财税改革的呼声日渐高企。不幸的是,当大革命中资产阶级与平民协力推翻了王权后,法国却迎来了一个更加专制的社会。
    如果中国经济存在着日益增大的系统性风险,而降低风险的最好办法就是有效推动改革,那么政府就必须在向全社会宣示坚定改革决心的同时,尽最大可能与各阶层进行有效沟通。政府既需要通过良好的机制设计来逐步凝聚有效改革的策略共识,在改革中尽可能通过做大蛋糕并合理分配的方式减少阻力；也需要充分提示改革可能带来的阵痛,让社会做好思想与行动准备。这就要求改革中政府有责任在关键信息上保持一定透明度与前后一致性,并以客观条件为依据阐明立场,给大众“改革必然成功、也必须成功”的信念,同时明确提示将遇到的确定性困难,以及可能存在一些隐而未现的风险。
    观察前苏联、东欧等国家从计划向市场经济的转型,可以说几乎所有国家都经历了改革启动后相当时期内经济快速下滑的挑战。但二十年后再回顾这个过程,可以发现在一些东欧国家如波兰、捷克,不仅改革策略较为明智相对有效,而且因为与民众沟通较为充分,百姓在面临改革阵痛时也就表现了较高的容忍度,能配合政府推动改革。几年后,经济就开始走出困局,最终较为成功地实现了市场化转型。而包括俄罗斯在内的前独联体不少国家,则因过快推动未经审慎评估和公共政策辩论的激进改革,更没有对民众的改革预期进行有效管理,社会各阶层在经济下滑后很快对失去信心,甚至开始反对改革。结果是经济长期停滞甚至持续下降,改革动力进一步衰减。
    实际上,中国也吃过对改革预期缺乏有效管理的亏。伴随着1980年代中期农业和乡镇企业快速增长,政府一直在不断宣称改革的惠民作用,而没有提示改革可能带来的成本。当1988年价格“闯关”带来高通胀时,公众没有准备,不满情绪高涨。
    中国要避免系统性风险,并顺利完成经济的转型与升级,未来几年必然要经历较痛苦的去杠杆、调结构、压建设规模甚至削减政府支出的过程。在此期间,通过增加中央财政救助、完善社会保障甚至适度宽松货币政策等措施来尽力减少震荡当然至关重要,但实现有效的改革预期管理亦不可或缺。
    从这个意义上讲,“经济新常态”的提法就是一种预期管理。但现在看来,全社会对未来可能的风险和调整仍明显估计不足。政府必须对去杠杆、调结构可能引起的负面效应给予充分评估,并进行更为有效的改革预期管理。也只有这样,才能在取得包括既得利益集团在内的全社会各阶层对改革支持的同时,提高大众对改革可能面临困难、僵局乃至于重大风险的容忍度。
    作者：中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长 陶然、北京大学教育财政研究所教授 刘明兴
    来源：大众日报