张志成：经济转型升级存在的重大问题及改革思考

     
    一、中国经济转型升级及存在的问题
    经过改革开放30多年的快速经济发展，中国经济正在进入转型升级的关键时期。成功转型，则中国将在不长的时间内顺利进入高收入国家行列，否则，将有可能在中等收入水平上长期徘徊。那么，何为转型升级？
    笔者以为，转型升级应该从以下几个方面来理解。
    一是中国经济应该从外部市场驱动型向内外部市场双轮驱动转变。从改革开放初期看，中国经济的增长主要是释放了两个活力，利用了两个市场。一个是农村改革释放了农民的生产力，满足了城市市场对农副产品的需要，以及农村居民进入城市所产生的新需求。另一个则是工业生产迅速进入国际市场大循环，有效利用了国际市场和我国便宜的劳动力以及资源条件，结合国际资本和技术，加之改革开放前建成的较为完整的工业体系，使中国形成了独特的国际竞争优势。而经济发展到今天，中国的生产能力的快速增长相对于国际市场的缓慢增长，已经不再能够形成良性循环，而农业则由于受限于土地等资源要素的短缺，已经不可能充分满足城市和乡村两个市场的需要。这一多一少构成了现实的经济发展困境。同时，由于工业生产缺乏严格监管，环境、市场、劳工社会保障等具有外部性的资源没有得到有效分配，使劣币驱逐良币成为常见的现象。今后的经济发展必须立足于国际国内两个市场需求、主要是国内市场需求，运用国际国内两种资源、主要是国际资源来谋划。
    二是进一步推动计划、市场混合型经济模式向市场经济的转变。改革开放三十年来，中国经济发展除了依靠生产关系改革所释放的生产力外，政府作为国家的代表，在资源配置上也发挥了极其重要的作用。在资源价格、产权安排、创新投入和环境等其他外部资源等方面，以经济建设为中心，以增长为导向，参与市场，在特定领域（例如金融、土地）还主导了市场供给。这种方式利弊都极为明显。但总体而言，这种政府作为直接的要素投入者的经济管理模式，在很大程度上扭曲了市场价格机制，使价格无法反应资源在市场上的稀缺性，导致了资本价格、资源价格、创新成果价格甚至劳动力价格的扭曲。发挥市场配置资源的决定性作用，就是使市场机制主导价格形成，从而改变价格扭曲，实现资源的优化配置。
    三是从要素投入型向创新驱动型转变。由于中国改革开放初期的生产力水平有限，使中国在融入国际市场过程中，只能发挥自身在劳动力和资源上的优势，以满足国际市场低端需求为导向，以规模化生产为基本方式，形成了劳动密集型、资源密集型为主的生产能力。在实现了原始积累的部分行业和地区，由于城镇化的发展，也带动了房地产等一批资本密集型产业发展。而技术密集型产业尚不发达，文化创意、商业模式创新、高品牌附加值的产业极不发达，这直接导致中国的人均国民生产总值虽然高速增长，但人均国民收入却没有随之实现同样速度的增长。同时，由于产业结构所限，资本在社会财富分配中占据了巨大优势，使中国贫富差距相对较大，影响了社会整体的政治和文化环境，甚至影响了政治和社会稳定。向创新驱动转变，就是进一步挖掘人的能动性，使智力参与生产的水平更高，也使劳动力在参与分配财富时的议价能力更强，改变资本以及权力过于强大的分配方式，从而实现经济和社会双重稳定。
    四是从生产型经济向服务型经济转变。随着经济规模的扩张，土地及其他资源、劳动力成本、环境污染、公民环境意识以及资源安全等等已经成为摆在经济发展面前的一道道难题。低端制造业、重化工产业在中国的发展面临着诸多困境。改变中国经济结构，发展第三产业，升级第二产业，实现农业现代化、集约化和高端化发展是唯一可能的出路。把原来中国生产能力所依托的研发、渠道、金融证券保险法律等高端服务转移到国内，实现生产性服务业、消费型服务业和精神文化型服务业三驾马车并驾齐驱，共同驱动未来中国经济的发展，才可能保障未来中长期中国经济发展不失速。
    实现这四个转变面临的困难和问题也是十分复杂的。择要而言，主要由以下几个方面的制约。
    一是企业和产业的发展路径依赖难以摆脱。外向型企业多年的产供销模式极度依赖国外市场和销售渠道乃至品牌体系、国内便宜的融资成本、低汇率价格、政府支持和便宜的劳动力。实现面向国内市场发展或者面向国外市场的创新增长，从企业角度而言，缺乏经验、缺乏人才、缺乏积极性。同时，从政府角度而言，在统一市场、物流体系、投融资渠道、人才培养等方面缺乏相应的支撑保障条件和法治政策环境。
    二是政府角色定位调整不易。以经济建设为中心的基本路线，实际上在一定程度上演变为各级政府搞经济，加之考核体系不科学，往往忽视了、甚至放弃了市场监管者、企业和消费者的中立裁决者的角色，在财政增长、经济发展面临困境时，往往无法控制伸手直接干预经济的冲动。同时，由于国有企业改革尚不到位，国有企业涉足竞争性领域过多，使政府和市场主体之间的关系具备了某种利益性质，不愿意改、不想改往往成为制约政府改革的思想障碍。
    三是价格体系难扭转。多年来，便宜的资源、资本价格体系使企业形成了对要素的依赖，加之政府对经济增长的偏好，使政府往往和企业形成共谋，政府以低廉的价格向企业供给资源和资本，企业则以规模化生产形成GDP。同时，土地价格的半市场化，导致了房地产价格过高，形成了政府对房地产价格的极度依赖，价格改革具有极大的风险，不仅会影响经济，还会影响社会稳定等各个方面。
    四是市场外部性问题难以克服。由于政府、企业都以经济效益为导向，在经济发展的过程中，留下了诸多外部性问题难以解决。其中最主要的是两个方面。一是环境保护问题没有严格监管，使企业随意排放屡见不鲜，经济发展所造成的环境成本由全体国民承担，社会反响极大；二是知识产权保护问题监管不够有效，使假冒伪劣屡禁不止，企业搭便车、仿冒、造假行为恶化了市场环境，特别是恶化了创新发展的环境，市场的品质不高，创新型企业无法得到良好的生存环境。
    五是科技创新资源配置难以实现市场化。多年以来，我国形成了国立科研院所、国立大学和国企以及国防科研为主导的科技资源分布模式，“四国”体制使科研人员、科研项目、科研成果、科研费用都远离市场需求，也造成了独特的中国式问题：产学研相结合的难题一直无法解决，科技经济两张皮现象甚至越来越严重。不断加大的科技创新投入实际上造成了对民间投入的挤出效应。科研院所更愿意承担容易交差的政府项目而对企业项目拒之千里。
    以上问题可谓制约中国经济转型发展的重大问题，必须采取有效措施，加以解决。
    二、深化改革，加快中国经济转型发展的政策建议
    从宏观上看，目前加快经济转型升级发展的宏观问题主要是政府作用和市场作用边界仍然不够清晰。尽管权力清单已经有了一定进展，但宏观上政府该管什么、不该管什么、什么时候该管、怎么管的问题并没有解决。因此，应加强顶层设计、尽快明确政府和市场在资源配置中的作用，既克服市场失灵问题，也要克服政府失灵问题，还要培育社会组织在缓和经济发展和社会发展之间紧张关系的作用。在此基础上，探索进一步深化改革的问题。
    明确政府定位。
    在经济发展的新阶段，政府坚持“以经济发展为中心”的具体施政方式，应该从改革开放前三十年的“要素投入者”转变为主要承担“市场监管者”的角色，把主要职责调整为规划、战略、标准制定、执法监管，把主要手段从资源配置调整为法律规制，只能依据既定规则在特定时期和特定领域才直接干预经济，干预经济的主要方法也要从资源投入和分配改为更多运用市场化手段推动资源整合和资源聚集。这些特定时期包括经济严重衰退，造成社会就业问题严重时期；经济过热导致通货膨胀严重时期；特定领域主要是针对企业科技创新的补贴和支持。由此，政府所掌握的财税资源除了用于公共财政支出外，应更多地投入到上述领域，履行好市场监管者和市场仲裁者的角色，从招商引资为主要工作转变为营造环境、做好协调、加大资源整合和产业链条打造作为主要工作。
    明确市场作用范围。发挥市场配置资源的决定性作用，绝不意味着市场万能。应把涉及公共利益、涉及垄断性行业、国家安全领域的资源配置仍然保留在政府手中，涉及公有产权的土地等资源的配置应采取市场化手段，但以不影响产权属性为前提。其他领域的资源及价格一概交由市场配置。
    具体而言，应从以下几个方面采取更大力度的改革措施。
    一是大幅度改变政府管理方式。要把GDP考核为主导转变为把就业率、社会满意度、市场主体满意度、法治环境建设满意度、教育和公共设施满意度、反腐败满意度和GDP并行的考核，绝不能经济的一手硬，政治、法治和社会的一手软。使政府从经济建设的直接参与者中解脱出来；二是改变干部管理权限，恢复过去国务院和中央直接管理各部委司局级干部的办法，同时赋予中央和国务院部委对省级党委政府相关业务厅局干部人选的建议权，以进一步发挥权力的传导效应，使政令更加畅通。三是加大机构改革力度，大幅度减少经济和市场的直接管理部门，整合工作性质类似的机构，强力增加市场监管部门的资源投入。四是改变财政支出的方式，除了用于公共财政支出外，财政经费应主要加强市场监管执法。五是加强审批制度改革，以审批为例外，以不审批为原则。
    二是力推价格体系改革。从能源价格着手，运用市场和税收杠杆，理顺价格关系，使煤油电价格充分反映市场稀缺性，进而倒逼企业走低能耗、高效率、低污染、创新发展的道路。同时，建立严格的发行货币的法律，加快推进利率市场化，使资本价格也能充分反映资本的稀缺性。探索土地的市场化供应，打破地方政府在一级土地供应中与房地产商的价格共谋，建立土地出让金法定分成机制，实现土地出让金用于基础设施、基础教育等方面的分配法定化，实现以法律手段约束地方政府高价售地的冲动。在城市实现土地使用权的确权，推广土地使用权交易。
    三是加强市场监管。特别是对于外部性很强的环境保护问题、知识产权保护问题、质量安全问题、劳工社会保障问题，技术标准问题应加大力度，实现专业化的市场监管，建立更加完善的市场化的标准体系，避免由消费者承担环境污染、假冒伪劣等市场外部性成本，而要把相关成本约束在企业内部，使企业走创新发展、环境友好发展的道路。
    四是改革教育科研体制。引进扶持民间资本办科研、办教育，在国有科研院所及高校等事业单位、国企推进市场化改革，使更多的教育科研机构走市场化发展的道路。逐步减少政府在一般性技术研究的投入，加大对重大关键共性技术、基础研究的投入。加大职业教育力度，鼓励企业办职业教育大学或者培训中心。