贾康：不能简单以市场试错替代顶层规划——由京津冀一体化引发的政府与市场关系的思考

    现实生活中有很多因素逼迫我们必须考虑“京津冀一体化”，以及把首都部分原有的城市功能向周边地区转移。北京现在遇到的挑战与问题已相当严重，如雾霾、交通堵塞，各种城市病都已出现。人们注意到习总书记在今年2月26日专门参加了京津冀协调发展座谈会，要求三地打破“一亩三分地”思维定势，抓紧编制京津冀一体化发展规划。
    说到规划，主体是政府。在我们承认市场在资源配置中发挥决定作用的同时，市场并不是决定一切——政府要做好自己的事情，比如要维持社会公平正义，也包括要牵头设计好、实施好城市规划。首都发展战略几经变异，上世纪80年代初，北京已明确不提“产业中心”的定位，提出的只是政治、文化中心。但这些年实际发展起来，一个中心都没少：政治、文化、产业、金融，无一不有。
    规划这个事情，从另外一个角度看，是不是市场能起到替代政府的作用？我认为，以市场试错的方式替代政府规划总体上也是不可行的。在连片不动产的概念上，一旦实物形态形成以后，要往回纠正太困难了。所以从另外一个角度来说，对市场的作用要充分重视，但不是简单地允许市场主体在通盘的发展中以试错法去解决国土开发、城市发展顶层规划问题。
    各经济体的发展中无一不需要政府牵头做规划，而且现代发展理念叫做“规划先行”，那么政府要规划好什么事情？关于各地的开发通盘设计，以及京津冀一体化发展设计，就是都要有高水准的经得起历史检验的长期方案，由决策层拍板。一定要至少覆盖一、二百年的眼界。我相信城市发展还是要求决策层具有高判断力、高水平的顶层规划。
    区域协调的迫切需要和教训观察
    在对决策层有了要求之后，我们接下来一定要解决三地“互不买账”的问题。这么几十年下来“互不买账”，再好的规划，实施起来也会是捉襟见肘。都市圈概念下的功能配置合理化、产业群概念下的产业配置合理化，还有文教科卫社会事业功能的合理化等，再要加上城乡一体化这种带有生态环境、人文要求的要素。中央关于城镇化的要求，正式写入了文件的有“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这是综合的人文生态、民族特色、乡土民情要素融合在一起的、很高水平的要求。
    因此，上述这些因素的全面优化组合，必须落实于一个够格的规划。如果有一个合格的规划，接下来的问题是有没有一个很有效的执行与协调机制，超越三地自己行政的较窄眼界，真正寻求合理的共赢，这也是一大考验。
    相关的问题，包括开发商本身的，拿到一部分地是违规做了高尔夫球场项目。另外就是交通运营上理不顺，涉及到京津冀的协调。如果政府该做的规划没有做到位，市场主体的积极性也产生了扭曲，利益冲突发生以后，又没有政府的有效协调。这时需要政府规划和市场作用的有效协调，很多国际经验也值得借鉴。
    产业发展和生态保护需建共赢机制
    城镇化通常都伴随工业化概念下的产业发展。如果说考虑北京作为首都的功能特殊性，不提“产业中心”概念，有其道理。然而，把京津冀放在一起考虑其一体化发展，明确地提出产业的布局和发展问题，便无可回避。这方面，过去有一个颇有纠结的产业发展与生态环境保护的矛盾关系问题，以张家口与北京的关系为例。属于河北的张家口地区地理位置属于北京的“上风上水”，为了保证张家口与北京之间官厅水库的水质，多年来对张家口的企业发展有种种限制性要求，过去被叫做“服从大局需要”，改革开放后市场日益活跃，但张家口与市场“互动搞活”办企业的空间却不允许充分打开，使张家口的干部群众心生怨怼，认为张家口为保北京人的利益而作出了巨大的牺牲，加剧了与发达区域的不均衡。反观北京方面，却对张家口一带不能有效控制产业发展而使环境污染压力节节上升而颇为不满：官厅水库已由于上游的产业发展带来的污染而丧失了北京生活用水水源地的定位，仅能供应工业用水了。两边都指责对方，两方的利益成为对立性质的非合作“零和博弈”，实际结果是双方谁也没有能够过得合乎意愿。
    而现在结合“京津冀一体化”的取向，我们完全可以积极探求建立共赢机制的可能：如在三地通盘合理规划下确定涵养水源、保护生态的特定区域，以“绩效考核”方式逐年认定当地履行相应职责的结果，而由下游的受益区域（通常是较发达区域）按照透明、规范的规则（事先确定、并可作动态优化调整），以“横向转移支付”的方式向履职尽责的生态保护区域作出实质性的补偿支持（实为以利益分配方式肯定该区域对其他区域与全局的特定贡献），则原来的非合作博弈状态即转变成为共赢机制的作用状态。试想张家口与天津、北京之间，如可打造这种共赢机制，则将形成合作中的利益共享，大大提高产出发展与生态环境保护间的平衡水准，使社会公众在“一体化”机制创新中得实惠，促进各种类型的区域共享产业发展、改革开放的成果。这方面要做的“实事”，一是以公开透明方式讨论设计三方以此种机制共赢的具体方案，尽快付诸实行；二是要在法治、规范和契约精神的综合效应之下，使参与各方形成利益诉求可表述、可妥协、可合作的确定性预期，从而减少运行摩擦，形成可持续的“一体化”保障条件。
    企业参与和政策融资至关重要
    另外，在政府与市场主体的互动方面，现在应比较看重的是，如果中国能够真正按照法治化和契约社会的精神，把民间市场主体拉动进来，应该鼓励PPP概念下的公私合作或称“政府与社会资本合作”的机制，能够充分让市场之手发挥优化作用。由政府牵头，让专家充分发挥专业技能，在这种规划下，让过去已有的市场主体可介入的小区开发或者说是综合体开发，像现在的一些案例那样，升级为连片开发，这个事情可以进一步积极探索。当然，要以尽可能比较高水平的法治环境和契约精神做保障。
    政府让企业积极参与，企业应得到的是长期稳定的、但不是特别高水平的回报。政府既不越位，也不缺位，以高水平的决策抓住京津冀一体化的战略机遇，使这一轮争取有一个象样的通盘规划。另外一端，让市场主体充分发挥作用，吸引、寻找国际国内的主体一起来做各种各样的事情，交通等基础设施、水务、电气、垃圾处理、绿化，等等。所有这些事情合在一起做，争取有一轮比较好的政府和市场两只手不是简单的较劲，而是真正相得益彰推进京津冀一体化的合作，这是最值得追求的效果。这就说到了在规划、政府行为优化上，必须再配之以投融资支持机制创新。京津冀一体化的实施需要大量的资金，当然财政应以专项支出、补贴、税收优惠等手段提供支持，但最重要的，是需“四两拨千斤”式地拉动、引致社会资本、民间资金跟进，这才能适应客观需要和市场经济环境，形成“一体化”的资金保障条件和绩效创新机制。
    总之，一个政府，一个市场，合在一起，在整个社会上怎么形成走向现代文明的治理理念和状态，是个大问题。京津冀一体化，客观上也提供了一个机会，促使我们想得高一点远一点，在全面考虑问题导向下，如何提升治理的水平。这个治理应是具有现代化特征的多元主体互动，不是简单的自上而下的问题，应把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控、规范和自规范优化结合在一起，寻求最大的包容性、寻求最大的活力潜力释放。
    （作者系财政部财政科学研究所研究员）
    来源：中国经济导报