邵宇：《预算法》修订与财政民主

    近期《预算法》修正案将迎来第四审，这对于中国经济以及社会变革意味着什么？从理念而言，近年关心中国改革与发展的众多有识之士都已经愈发清醒地认识到，财政是现代国家治理的基础和重要支柱。财政民主是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果。世界上许多国家完成从传统国家建构向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域改革起始的，中国应该也不会例外。
    财税体制改革或者公共财政体制的建设，是当下中国现实经济社会问题的倒逼，也是国家治理走向民主化、现代化的客观要求。它是清晰界定政府与市场边界的关键环节，是厘清中央和地方权责关系、塑造良好国家治理架构的基础，是规制地方政府行为、打造合理投融资机制、遏制腐败的核心制度保障。
    财税体制改革的首要关键任务是建立完整、规范、透明、高效的政府预算管理制度。只有做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，才能达到事前、事中和事后规制政府的行为，实现财政收入“取之于民、用之于民”。现代预算管理制度的内核是政府行为的公开透明，人大能对政府预算进行强而有效的监督和审查，对不合理预算能行使否决权，政府的账本简明清晰，普通民众能够看懂，社会能够监督。政府预算公开透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要，是国家治理现代化的基本要求和重要标志。
    建立透明预算制度，要求增强预算的完整性，完善全口径预算（常规预算、国有资本、基金收入、社保基金）；除涉密信息外，进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，到达具体明细科目等细节。还要通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪，为中央和地方的债务管理及风险预警提供支持，这是构建“地方政府信用评级基础上地方发债管理体制”的基本前提。这也就要求充分发挥各级人大的财政预算审查职能，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督，加强对预算程序的监督，合理、充分行使对预算的修改权和否决权。特别是重大事项要进行听证，重大情况要让老百姓知道，重大问题让老百姓讨论。这将把每一次重大项目的决策从暗箱放到台面上。这样很多的形象工程，例如豪华的大剧院就不会仅仅凭主要领导的“一支笔”就可以开工，一旦上网公开，相信谁也不敢轻易签这个字。
    回看《预算法》历史，今年4月末《预算法》修正案三审未能通过。三审稿对于《预算法》的立法目的、预算公开、地方债务管理等方面内容都做了调整，但对诸如是否赋予人大修改和调整预算的权力，央行究竟是“经理”还是“代理”国库，公众如何参与预算，采用哪些具体措施对地方债风险进行管理等诸多问题的争议分歧比较大。
    如何看待对于这些争论点？首先，《预算法》其宗旨就是为了加强对政府行为的约束，本质上讲就应该赋予人大对预算修改和调整的权力，并且人大也应该尽快做实预算工作委员会，确实履行；再次，应该坚持“央行经理国库”制，加强和完善“国库单一制度”并取消“财政专户”，这才能一方面堵住地方腐败的漏洞，为遏制腐败提供制度修补，另一方面也便于央行对基础货币进行较为精确管理，提高货币政策效率；最后，对于地方政府债务管理，基础要求是地方政府要建立一张清晰的财务报表，政府的债务规模需由国务院报全国人大或常委会批准。地方政府举借的债务，需列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。
    也正因此，随着《预算法》修正案8月末迎来第四审，笔者希望北京当局能在上述分歧点上达成共识，能够加快通过《预算法》修正案，显示更多的进步主义姿态，并使其真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。
    与此同时，从中国经济实际情况而言，近期债务管理机制的探索也对《预算法》尽快通过提出呼唤。2014年5月，中国财政部公布了“2014年地方政府债券自发自还试点办法”的通知，该政策是对地方政府债务管理的重要探索，目的是提供（或者培育）一条市场化、公开化和透明化的地方政府融资渠道，以替代、置换地方政府通过其他影子银行渠道（如信托等）进行的隐形、高成本举债，同时为剥离地方融资平台承担的政府融资职能提供支持。这既能为厘清政府与市场边界打基础，也能降低地方政府的融资成本。当然，目前只是局部试点，地方政府能不能自主发债，是否应该在全国推广，这需要《预算法》尽快给予明确的法律条文规定。
    更为重要的是，《预算法》准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。《预算法》不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。毫不夸张的说，《预算法》是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理。可以预见，包括《预算法》案在内的系列公共财政法案的修改通过，将昭示着中国公共财政改革的大步迈进，它会有效的扬弃GDP锦标赛，使得政府真正看得见、可以监督、可以问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。推进民主理财，全面规范、公开透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到的强力抑制。
    （作者近期著有《新政机遇》、《穿越镀金时代》、《危机三部曲》）