邵宇：户籍改革 深度城市化破题之作

    建立城乡统一的户口登记制度是户籍改革最大亮点，意味着在我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将正式退出历史舞台。城市与农村居民身份标识从此统一，城乡间的藩篱就此打破。户口的统一是建立公民社会的前提。但是，统一户籍只是取消制度障碍，开放了要素自由流动的闸门。但外来人口要获得当地城市的公共资源，仍需要通过合理的制度设计来实现有效配置。
    近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文称《意见》），明确了户籍制度改革的时间表和具体目标，并对改革路径和操作方法做了系统性的顶层设计，这标志着户籍制度的新一轮深度改革开始进入全面实施阶段。
    《意见》指出，改革要适应推进新型城镇化需要，落实放宽户口迁移政策，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化，完善农村产权制度。到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
    这同时说明新型城镇化正在稳步推进中，除了京津冀、长江经济带等区域经济建设之外，与新型城镇化最为核心相关的户籍制度和土地制度改革也在顶层设计层面逐渐破冰，这也将成为改革措施落实到经济发展和社会进步的关键着力点。
    打破城镇化阻碍
    中国城乡二元分割体制在制度上严重阻碍了城镇化的自然发展，其中首要的障碍是户籍制度，其本质是限制农村人口向城镇转移。正如有学者所言，“中国经济奇迹的终极因素，就是两个：圈地运动、农民工——如果没有这两条，就无法想象爆炸性的城市化和世界工厂地位。”这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，使得捆绑在农业户口上的“农民工”，不得不作为城市的临时公民，“暂住”在自己的国家里，同时为这个国家的经济发展提供廉价的劳力，默默成为推动中国经济腾飞的垫脚石。
    我们更愿意把“新型城镇化”称之为“深度城市化”，即新型城镇化必须回归“人口城镇化”，户籍制度改革的关注核心在于关注“半城市化”农民工的市民化：即市民工作生活消费模式、社会福利和公共服务均等化；土地改革的核心理念在于保障农民合法的土地财产收益权，实现城乡土地同权同价；土地和户籍等制度改革将充分盘活劳动、土地、资本、技术四大要素，实现要素自由流动，从而破解二元结构失衡，推动经济社会转型升级。
    过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，但未来的新型城镇化将更多地体现在消费和服务的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。与此同时，户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题，改革将从非农劳动倾向、平均工作时间、以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。这一过程在给予现代化生活方式条件下，提供更多人平等的发展机会，逐步消除贫困和两极分化，并培养出一个日益壮大的中产阶层——而这一点至关重要。
    摆脱了这“狗日的户口”束缚，巨大的人口先后来到城市，提供的不仅仅是曾经极度“廉价”的劳动力，更多的是智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不仅是面包、住房和家电，更需要平等的机会、更丰富的社会生活和全面的公民参与。而一个中产阶层就意味着一切。他们相对稳定、开放、理性和包容。这就意味着民智开发、思想解放，追求幸福和民主共识，他们将更为积极地参与到社会、社区、城市和国家的建设过程中去。这将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。
     
    户籍改革要求公共服务均等化
    实现进城农民的身份转换是第一步，更重要的是让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务和就业机会。然而，不同城市尤其是规模、级别不同的城市之间，附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。大量农民落户城市显著影响到原住民自己的利益，教育、医疗等资源将会被部分挤占。来自于城市内部的阻力也正源于此。
    这就意味着新型城镇化必须着力于“基本公共服务均等化”，公共服务均等化实现后，户籍制度的差异性自然而然就会淡化。健全城乡统一的公共服务制度，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，也将逐步创造居民自由迁徙的公平环境。我们认为，“基本公共服务均等化”包含三个层次：1、区域之间相对平衡。“十二五”规划纲要提出，逐步实现不同区域基本公共服务均等化，重点是提高相对落后地区的基本公共服务质量；2、城乡之间相对平衡，重点是提高农村地区的基本公共服务水平；3、城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡，重点是非户籍居民合理分享当地城镇的基本公共服务。
    户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发地进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。推进基本公共服务均等化面临的核心问题是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。不同地区、不同级别的地方政府的财政收入差别巨大，其负担的财政支出压力与其收入并不对应，完全取决于当地的经济实力和人口规模。解决问题的关键之一在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。这需要结合财税体制改革配套进行。当然，如何科学地衡量当地常住人口规模需要深入地研究，从而确保公共资源获得合理有效的分配。
    此外，在推进户籍改革的同时，还必须进行城市管理体制和能力升级。提高城市化质量，防止“贫民窟”出现，包括加强交通、水、电、信息化等基础设施建设，解决交通拥堵、完善城市管网、节能建筑及环境保护等等。发展相对成熟的城市在未来的城镇化过程中将进入城市管理升级和精细化城市运作阶段，包括创建软硬件并重的绿色智慧城市和创新适应大城市圈发展的新型城市管理模式。
    户籍改革需因地制宜
    《意见》明确了各地因地制宜地实行差别化落户政策，给出了不同等级城市的户籍改革路径，全面放开了建制镇和小城市落户限制，基于常住人口规模，对于中等城市、大城市以及特大城市确定了不同的落户政策。层次推进，有助于减轻改革的内部阻力，同时有助于稳定外来人口的发展预期。在户籍制度改革上，特大城市和中小城市、小城镇的改革进展有所差异，特大城市的改革会在改革最后的攻坚阶段进行。
    我们认为未来户籍改革推动的新型城镇化框架设计有两大支柱。
    从产业角度看，东部大城市的带动效力最强，仍然将是推动城镇化的重点区域。根据学者研究，一方面，中国东部沿海六百公里内地区集聚水平和劳动生产率仍远远领先内陆地区，另一方面，大城市本身的生产效率还存在进一步提高的空间，他们拥有的产业仍然能以产业带动城市化这种最健康的城市化模式促进城市的扩张。因而从经济效率上看，应继续发挥大城市在资本和人口上的集聚优势。
    此外，未来特大城市的积分制度可以通过积分阶梯管理改变原来的“门槛式”管理模式，通过这种模式可以对不同积分阶梯的人提供不同层面的公共服务保障。
    第二支柱是发挥有优势产业支持的城市群或小城镇群，利用多中心的、具有特色产业特征的中小城市群来吸收新的城镇户籍人口。每个小城镇都在这种经济体系中有着其地位，他们或具有共同的产业，或有的拥有制造业有些承担消费娱乐。这两种模式在美国城市化的过程中都多有体现，虽然美国没有户籍制度，但是户籍的改革仍可以参考它的经验。
    十八大以来，中央对新型城镇化形成渐趋完整的战略表述，定调“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，并提出“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策，这些政策有助于形成一个有机的城市网络体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，并且有力推进城乡一体化进程。农业人口就地、就近城镇化模式中，中小城镇将发挥重要作用。
    户籍改革下新型城镇化推进
    首先，产业升级和合理布局应该是深度城市化的主导方向。城镇化并非规划出来的，一方面是人口非农化，另一方面在于产业结构非农化。产业结构转型升级是深度城市化的核心要义之一，而户籍制度改革只是一个开始。
    优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。其中，东部地区城市群主要是加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升，壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，推进海洋经济发展。中西部地区城市群则以引导有市场、有效益的劳动密集型产业转移优先，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。
    提高城市可持续发展能力，要求优化城市空间结构，增强城市承载能力，有效预防和治理“城市病”，建设绿色智慧的现代城市。首先，调整优化城市产业布局和结构，改造提升传统产业，淘汰落后产能，壮大战略性新兴产业，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚，提升生活性服务业水平。其次，加快中心城区三旧改造，提高城市空间利用效率，同时严格规范新城新区建设，防止城市边界无序蔓延。再次，加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。然后，提高城市规划建设水平，加强城市空间开发利用管制，强化规划管控，防止换一届领导改一次规划；推动新型绿色城市和智慧城市建设，提高智能化水平，形成多元开放的现代城市文化。最后，完善城市治理结构和城市应急管理体系，创新城市治理方式，提升城市社会治理水平。
    推动城乡发展一体化，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。未来将推进建设包括人力、土地、技术、资金等要素的城乡统一市场；推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，包括水电路气等基础设施城乡联网、共建共享，城乡社会保障制度衔接等；加快转变农业发展方式，保障粮食安全，提升现代农业发展水平，完善农产品[1.16% 资金 研报]流通体系。
    最后，从改革入手，加强制度顶层设计，改革完善城镇化发展体制机制，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革。
    户籍制度和土地制度改革是新型城镇化的两条核心支柱。本次户籍制度改革更多是着眼于推进新型城镇化建设，也成为新型城镇化的破题之作。随着户籍制度改革的推进，我们也可以期待，未来新型城镇化将会有更多制度突破和红利释放。
    （作者系东方证券首席经济学家）
    来源:证券时报