张杰：我国土地市场发展态势与对策

    2009年以来，由国土资源部、中国社科院和首都经济贸易大学等机构研究人员组成的中国土地市场指数（简称中地指数，China Land Index，缩写为CLI）课题组，以市场规模、出让价格、供应结构、利用集约和地产景气等分指数为基础，经过大量调研、模拟测算和数据验证，构建了中地指数并计算出了2004-2014年间具体数据，描绘了我国土地市场的发展态势。
    2014年一季度我国土地市场动态：CLI综合分析
    从2014年数据测算结果来看，CLI大幅回落，既反映出2014年一季度我国土地市场的区域分化倾向和城市发展格局，也显示出全国城镇化、现代化改革进程中土地市场发展的内生动力，还表现出我国土地市场调控政策的延续性；从长期时间序列分析，尽管含有当季因素（如适逢2014年两会召开前后），但总体仍属于正常波动范畴，即仍在理性区间运行。
    分指数的运行情况反映了当前我国土地市场转型发展过程中调控政策的作用和影响程度：一方面，经过十年地产调控，土地市场的调控政策已形成了一定的稳定性和延续性；另一方面，全国两会召开彰显了中央政府土地制度改革、人口城镇化和市场化调控的长效发展思路，对土地市场产生了实质性影响。结合国内外发展态势来看，一季度CLI中地指数的变化，已显示出经济发展转型期背景下我国土地要素市场化程度不断提升的发展动态。
    市场规模、出让价格、地产景气分指数分析
    一是市场规模指数环比下降一半。数据分析表明，一方面基于我国宏观经济发展现实，当前土地市场总体规模较大，一季度数据大幅回落应是市场供需变化的正常波动；另一方面，划拨用地供应量大幅降低的现实情况，也凸显了政府宏观调控的积极作用。
    二是出让价格指数稳中微涨。综合来看，2014年一季度价格指数上涨受到国家政策、地方调控、区域分化和市场本身刚性需求的影响较大。值得注意的是，在房地产开发投资回落、房地产开发企业土地购置面积同比下降、全国商品房销售面积同比下降、105个监测城市地价涨幅7个季度首次收窄等背景下，北京、上海等一线城市经营性土地的溢价率平均值达到49.17%，并同时出现城市内部、区域之间两相分化的发展态势。
    三是地产景气指数环比下滑。一季度数据构成指标的变化反映出当前我国宏观经济发展短期依赖政策刺激和长期依靠市场内在波动的综合态势。数据变化显示出中央政府稳增长、调结构、转方式、促改革背景下土地市场的内在变化。
    总体来看，国家城镇化、市场化等政策的多重效应和财税、土地等政策的短期效果以及地方政府的刺激作用相互影响，使得我国土地市场在2014年一季度开始更多地适应供需市场的变化。
    新型城镇化背景下我国土地市场发展建议
    理性认识市场波动，采取相机调控措施。根据一季度CLI中地指数波动情况看，我国土地市场出现了规模、景气两个分指数大幅下滑的市场波动。市场波动是资源使用和供需变化的有机调整，一定幅度的市场波动受到供需平衡、政策导向以及市场预期等因素综合影响，符合市场经济的客观发展规律。土地市场波动有其合理性、必然性和适应性，完善的土地市场会在波动中调整和发展。为促进我国土地市场持续、科学发展，应统筹考虑短期与长期、局部与整体、市场与政府等相关因素，根据市场变化相机调整调控方向和措施，通过相机调控防止波动幅度过大和调整时间过长，保持土地市场的基本平稳发展。
    把握市场合理波动，发挥资源配置作用。土地市场的发展与完善，既包括土地供应等市场规模大小变化的数量提高，也涵盖价格波动以显示市场变化频度和方向的质量提升，还体现在土地利用结构的相对均衡和利用方式的科学转型等方面。为此，应坚持对于市场可以自动修正的小幅波动不予干涉而主要把握土地市场的合理波动趋势，从土地供需、价格、结构、集约、出让金等方面充分利用市场机制，使土地市场适应和促进宏观经济的稳定、健康发展，充分发挥土地市场在国家土地资源配置中的决定性作用。
    紧密结合新型城镇化，适时转型土地规划。通过合理布局和有效引导，科学的土地规划有利于优化结构和提高效率，有利于解决城镇化进程中的产业用地需求，从而在土地要素层面为新型城镇化提供发展支撑和市场动力。当前土地市场应紧密配合和支持国家新型城镇化规划实施，从土地市场发展和要素参与的角度，通过转变土地利用方式来提升城市发展方式和经济发展质量，引导土地市场资源用于我国新型城镇化建设。应在建立产地协调、人地挂钩等机制，在配置区域发展、城镇用地等格局，在推进市场主导、行政引导等倾向上更多地发挥“空间管制+合理利用”的宏观微调管控作用。
    立足宏观发展政策，差异化土地供应结构。面对土地市场的复杂多变态势，应根据近两年或十八大以来中央颁布和实施的一系列宏观政策，特别是空间规划、地区政策、产业政策和民生工程项目，研究和贯彻适应性、差别性的土地供应政策。例如，按照严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求，对新增建设用地实行区域管控、比例递减；对北京、上海等特大城市和一线城市与其他城市及城镇实施区别对待的差异化供地政策；对国家支持的城镇化模式中的城市群、一体化、流域经济、区域合作等方面，既应积极支持，又要防止借机圈地、浪费土地等乱象发生，所以必须制定因地制宜的具体供地政策；通过实施新增产业用地出让的弹性年期制度、延长一般工业项目用地出让年限、工业用地出让价格不低于所在区域基准地价等管控政策提高节约集约水平等。
    （作者单位：首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院，本文系2013年度首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究协同创新中心项目〔编号：TDJD201313〕的阶段性成果）
    来源:光明日报