张连起：中国地方政府债务危与机

    近几年中国地方政府债务风险引起了各界普遍担忧，它一度被视为未来中国经济发展道路上最大隐患。随着去年末中国国家审计署公布了全国五级政府债务审计结果，17.9万亿这个数字低于20万亿的市场预期，不少研究机构对此次审计结果做出偏正面解读。然而，结论性数据的公示，并不能从根本上解除地方政府债务风险，且有可能错失建立风险防控长效机制的最佳时机。
    现阶段中国政府应抓住"整体风险可控"的时机，根据中央、地方债务实际情况，尽快编制出相对应的资产负债表，以正表和附注的形式反映政府资产负债总体状况。一方面，明确地方政府债务主体，提高地方融资活动透明度；另一方面，规范地方融资平台，"开前门、堵后门"，建立债务风险预警机制。
    17.9万亿，与上一次审计署2010年底计算出的债务总额10.7万亿相比，不可否认，其扩张速度过快。截至2013年6月末，地方政府债务比2012年末增长12.6%，年化增长26.8%，远远超过GDP名义增长水平（10%左右）；同时，结构性风险突出，个别地方政府资产负债率达100%、200%，偿债压力非常大。但是从债务率（债务/GDP）以及资产负债率（债务总额/资产总额）两个数据看，前者，地方政府债务相当于GDP的30%多，中国政府性债务相当于GDP的53.3%，低于60%的警戒线，而后者，根据中国社会科学院公布的《中国国家资产负债表2013》显示，截至2012年中国政府资产总额接近600万亿，总负责不到300万亿，资产负债率低于70%的警戒线。
    （注：上述政府资产总额中并不包括自然资源，自然资源主要包括土地、森林、矿产、水和海洋等众多领域，由于这些资源有的潜藏在地下，有的具有很强的流动性，对这些资源进行确认、计量或价值化的统计难度较大。）
    由此可知，中国的债务总量可控。中国政府资产负债表依然健康，地方政府债务问题并没有严重到兑付不了的地步，尽管上述债务中有近40%将在今年年底之前到期，但中国政府明确允许地方政府发行适度规模债券将债务展期以避免违约。
    我认为，当前中国地方政府债务的风险不在于债务总量，而在于透明机制、预警机制的缺失，以及举债方式上。贸然冻结地方债务增长，只会令公共基建建设停滞，产业转移遇阻，从而导致经济增长硬着陆。
    首先，通过编制中央、地方两级资产负债表，完善透明机制，并建立债务风险预警机制。不到三年的时间里，中国地方政府债务规模激增了70%，折射的是以债务为主要支撑、重要依赖和持续动力推动GDP增长的粗放式发展本质，尤其在中国经济结构转型、下行压力大的背景下，中国只有通过发债达到扩大支出、稳定总需求的目的。编制资产负债表的好处在于，不仅可以厘清直接债务和或有债务、公益性债务和竞争性债务、自偿性债务和代偿性债务的关系，同时也可加快债务透明化进程、加强债务项目的成本约束，此外还可清晰政府管控债务风险的方向和重点。
    其次，通过修明渠、堵暗道方式，改变过往地方政府举债方式。根据《预算法》，地方政府不能发债，因此，除了中央政府代发地方债外，绝大多数地方债务由地方政府融资平台所积累。由于高速公路、地铁、城市基础设施等设施属于政府提供的公共品服务，需要大量资金投入建设，但考虑到这类投资项目回报率一般低于地方政府融资成本，因此，平台公司的资产负债表会因为债务的增加而持续恶化，这也是业内担心地方债务风险的主要原因。
    此外，现阶段投资者已经将地方债看作准国债，在背后有政府信用的平台公司发债和民间企业发债之间，投资者更倾向于无风险的前者，这也导致了地方债的快速扩张，同时这种模式使得政府与市场界限模糊，资源配置更加向政府倾向。因此，要化解和防范地方政府债务风险，需修明渠、堵暗道。如调整债务期限结构：延长城投债偿还期限，在控制地方债务总量的前提下，适当扩大城投债发行规模；建立类似美国的"一般责任债券"制度，由地方政府发行期限在20年以上的纯公益性基础设施建设债券，由财政负责偿还；还可采取资产证券化、国有资产变现、发行市政债等措施拓宽地方政府融资渠道。
    （作者张连起，中国全国政协委员。本文系FT中文网编辑就"中国地方政府债务"话题，对张连起采访后的整理稿，并经作者审核）