顾昕：“政府主导型发展”的国际神话

    近年来，中国经济学界和财经评论界热议的一大话题，就是中国经济发展模式的转型。热议中的核心问题就一个：政府在经济发展中究竟应该扮演什么角色？这个问题，注定将成为历史里程碑的十八届三中全会决定已经给出了答案：“使市场在资源配置中起决定性作用”。
    然而，对此答案，一定有很多人不服气。在他们看来，“过度市朝”在很多社会经济领域导致了扭曲，而“政府主导”才是克服种种扭曲以确保“公益性”实现的必由之路。尽管“中国模式论”已经不再热闹，但是，将政府主导视为中国奇迹之根源的理念，依然如幽灵一般在神州各地游荡。“政府主导论”有一定的思想底气，部分原因在于“政府主导型发展”并非“中国模式”的专利，而是全球性的发展模式之一。众所周知，政府干预对经济发展的积极作用，在主流经济学家那里普遍遭到质疑。但在人类历史的长河中，政府主导型发展的成功案例，的确也是现实的存在。在十九世纪，俄罗斯帝国和普鲁士帝国实现了早期工业化，一举跻身于世界强权。在二十世纪中后期，东亚若干经济体，即日本和“亚洲四小龙”，成功地赶上了发达国家的经济发展水平，被称为“东亚奇迹”。在二十世纪末和二十一世纪初，中国大陆也取得了30多年的超常经济增长。在这些国家和地区的发展中，政府都扮演了极为耀眼的主导性角色。如何对此类现象给出理论解释，毫无疑问，是社会科学必须面对的一大挑战。
    “东亚奇迹”的政治经济学解释：发展型国家理论的兴起
    面对现实的挑战，国际学术界，尤其是以政治学家或政治经济学家为主的比较发展研究学界，自二十世纪八十年代起形成了一个名为“发展型国家”thedevelopmentalstate，或译“发展型政府”的理论流派。首先，这一概念的诞生缘于对日本、韩国和中国台湾地区的研究。需要特别指出的是，这里的“国家”并非领土主权意义上的“国家”country，而是指政府，有关论述都是在国家与市场关系的上下文中展开。所谓“发展型国家”，意指一种特定的政府行为、政策和制度模式，这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英，他们超脱于社会力量或利益集团的左右，有能力自主地制定高瞻远瞩的国家发展战略，挑选出未来的“赢家”即产业发展的战略制高点，并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动了所管辖地区的产业发展和经济成长。
    发展型国家理论缘于美国学者查默斯约翰逊1982年出版的《通产省与日本奇迹》一书，此书论证了日本政府通过产业政策的实施对日本奇迹的重大推进作用。约翰逊原本是一位中国问题专家，曾以有关中国农民民族主义的研究论著而成名，并于1976年当选美国人文与科学学院院士。然而，让他在学术界成为一代宗师的则是这部潜心研究十年撰就的新著。1989年和1990年，美国学者爱丽丝阿姆斯登和英国学者罗伯特韦德先后出版了《亚洲新巨人：南韩与后发工业化》和《驾驭市场：经济理论与东亚工业化中政府的作用》，分别运用韩国和台湾的案例，论述了政府在市锄制之外构成经济发展助推力的重要性。这两本书于1992年同获美国政治科学学会政治经济学部最佳图书奖；《驾驭市撤一书还于2000年再版，呈现了学术影响力的持续性。
    依照这三部论著的描绘，日本、韩国和中国台湾地区三个经济体的政府幸运地拥有一大批接近于韦伯式理想类型般的经济技术官僚，他们独立于社会利益群体，从各自经济体的整体利益出发，制定并实施了正确的发展战略，从而推动了三地的经济起飞。这个命题，在发展社会学和发展政治学中被称为“国家自主性”，用中国的俗话讲，就是“精诚团结”，即指政府官员们有能力、也有意愿摆脱利益集团的纠缠，独立自主、高瞻远瞩地制定出有利于整体的发展政策。
    从东亚到全球：政府主导型发展模式的全球化？
     
    “发展型国家”的概念一经提出，马上在国际学术界引起广泛的关注。在初期发展阶段，这一理论还局限于对东亚发展模式的解释。然而，这一学派的视野很快就超越了东亚案例，从区域性经济的研究框架发展成为一般性的政治经济学理论。在这一方面，澳洲学者琳达维斯扮演了重要角色，她把历史社会学的比较历史分析引入了比较发展研究的新国家主义学派，将政府主导型发展视为一个普遍的人类现象加以考察。1995年，维斯与其同事合著出版了《国家与经济发展》一书，将政府与企业之间“受到管控的相互依赖”governedinter-dependence，即政商之间形成一种竞争性合作的关系，视为政府主导型发展的制度性特征。在此书中译本中，“受到管控的相互依赖”这个术语被译为“治理式互赖”。1998年，在亚洲金融危机大爆发的背景下，维斯出版了《无力国家的神话》，对新自由主义全球化浪潮中汹涌澎湃的“政府无力”说辞和“拒斥国家”的现象，给予了系统性的批判。
    1995年，美国经济社会学家彼得埃文斯出版了《嵌入型自主性：国家与工业转型》一书，指出发展型国家的制度性特征不仅仅在于国家自主性，而且还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，这种制度化的管道就是他所谓的“嵌入型自主性”。这一概念与维斯的“治理式互赖”可谓异曲同工。2003年，前文提及的阿姆斯登出版了《“余者”的兴起：后发工业化经济体对西方的挑战》，将政府主导型发展模式视为有别于自由市场主导型之外的新发展模式，即她所谓的“修正主义发展模式”。2004年，印度裔美国政治学家阿图尔科利AtulKohli出版了《国家引导的发展：全球边缘地区的政治权力与工业化》，力图从政治经济学中比较制度分析的视野，对发展中国家政府干预经济发展的各种行动，或称“发展主义发展模式”，给出了一个统一的理论分析框架。
    从此，在国际比较政治经济学界，一大批学者将有关的思路从东亚拓展到其他地区和其他历史时期经济发展的研究，从而使发展型国家学派发展壮大。从此，“发展型国家”这一标签不再是专属于东亚经济体的政府，而是成为一种政府行为与制度模式的标签，可以适用于任何历史时期所有或多或少采用过政府主导型发展模式的国家与地区。即便“东亚奇迹”的光环暗淡下来，发展型国家理论也没有停止发展的脚步。关于发展型国家的研究案例，已经从东亚扩展到法国、德国、以色列、爱尔兰、俄罗斯、印度、巴西、南非、博茨瓦纳等。甚至有学者论证，在公认与政府主导型发展模式最不搭界的美国，其实也存在着“隐藏的发展型国家”。当新自由主义全球化在全球激起重重惊涛骇浪之时，殊不知发展型国家或发展主义的全球化也在国际学术界成为一股新的潮流。
    综合上述文献，拥有发展型国家的经济体具有如下特征：第一，政府具有持续的发展意愿，即以促进经济增长和生产而不是收入分配和国民消费作为政府行动的基本目标；第二，政府具有很强的“国家自主性”，即选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构，并与社会利益集团保持一定的距离，具有所谓“中性政府”的意味；第三，强大的国家能力，即政府有渠道动员经济资源例如信贷并改变其配置方向，从而有效地落实产业政策；第四，竞争性合作式的政商关系，即政府与商界保持紧密的统合主义或法团主义合作关系，能够有效制定并实施有选择的产业政策。
    发展型国家理论的开创者尽管也承认市场力量和民营企业的巨大作用，但在行文中常常自觉不自觉地把相关经济体的政府描绘为成百上千诸葛亮的大集合。他们不仅是深谙经济发展规律的高瞻远瞩的战略家，而且还是鞠躬尽瘁死而后已的道德楷模；更为难得的是，这些完美的技术官僚们竟然还能精诚团结，在各自英明领袖的威权型领导之下，带领各自经济体的企业和民众，一心一意谋发展。
    简言之，党国成员不精诚团结，这个困扰了老蒋终身的难题，竟然让小蒋以及小蒋在东亚各地的同行们解决了。当然，在很多学者看来，这不是事实，而是神话了。
    来源:经济观察报