刘世锦等：农民集体土地上的自主城镇化

    由于城乡结合部的存在，这些地区的农民利用农村集体土地自主参与城镇化，已经形成有别于政府主导的征地城镇化。本文以北京市郑各庄村、高碑店村、草场地村三个村庄为样本，探寻城乡结合部地区城镇化发展的另外途径。
    新型城镇化地方实践探索
    在城镇化推进过程中，城乡结合部地区社会经济关系变革最为剧烈和深刻。由于城乡结合部的存在，在这些地区农民利用农村集体土地自主参与城镇化，已经形成有别于政府主导的征地城镇化的另一条路径。
    北京市城乡结合部总体发展状况
    北京中心城区的城乡结合部面积约753平方公里，其中需要改造的行政村共有227个，涉及自然村落约450处。在城镇化进程中，城乡结合部的土地大部分被征为国有，原来的集体产业用地、农民宅基地继续保留为集体所有，成为目前城镇集体建设用地的主要来源。北京市启动的50个重点村改造，集体建设用地面积为85平方公里，相当于北京老城区（原东城、西城、崇文、宣武）的面积。
    三个村庄农民集体土地上的自主城镇化
    （一）郑各庄村。村庄面积4432亩，村庄土地全部保留为集体用地。其中，村民宅地1050亩，商住494亩，农（林）地75亩，工业用地390亩，教育用地681亩，公共管理与商业服务用地831亩，道路用地680亩，水系231亩。本村村民共1502人（其中农民1106人），非本村户籍的外来人口约4万余人。截至2012年，村庄在集体土地上兴办了96家企业，可以提供约1.3万个就业岗位。2012年，在4432亩的土地上创产值95亿元，亩均产值214.35万元，亩均创税5.87万元。
    集体资产分红收益和土地、房屋租金收益成为村民收入最重要的来源。郑各庄集体资产有60亿元，2012年自营收入38亿元，可支配利润4.5亿元，上缴税金2.6亿元。村民人均纯收入59800元。其中，劳动报酬15327元，占25.6%；福利7613元，占12.7%；土地租金收益3116元，占5.2%；股东收益21173元，占35.4%；个人房屋租金收益12258元，占20.5%。
    （二）高碑店村。高碑店地处东长安街延长线上，辖区面积2.7平方公里，现有户籍人口6600人（其中农民768人），流动人口8500人。2002年时，由于国家重点工程及城市绿化征地，原有2300亩耕地的高碑店村，变成了一个农村无农业、农民无耕地、农转工无工作的“三无村”，仅剩下655亩农民宅基地和80亩产业用地。
    高碑店村在仅有的80亩集体产业用地上“做文章”。通过引进古典家具企业，确立以文化产业为主体的发展思路。集体租赁土地和厂房收入增长很快，从2010年的2579万元提高到2012年的3518万元。2009年，高碑店村对农民宅基地进行自主改造。改造后的农房底商出租率达到95%。村民房屋租赁收入由原来每户每年平均2000元，提升到每户每年平均10万元。
    （三）草场地村。草场地位于朝阳区崔各庄乡南部，地处机场辅路与五环交汇处。本村户籍人口1100人（其中，农民500人，居民600人），流动人口3万人。全村占地面积1000多亩，200亩为宅基地，800亩为村集体用地，540亩已出租给企业，保留100亩耕地和60亩绿地。
    草场地利用集体土地吸引了上百家企业，10%的企业从事制造业，其余90%从事文化创意产业，成为国内外闻名的国际艺术村。流动人口以从事艺术工作的白领为主，房租收入成为村民收入的主要来源。村内现有民宅295户，建筑面积22万多平方米，年租金收入9636万元，人均年房租收入约9万元，亩均年租金收益48万元。
    集体土地入市的做法与效果
    （一）“规划先行”，保证村庄自主有序开发。1998年，郑各庄制定了《郑各庄村21世纪生态庄园》建设规划，把4332亩土地划分为生活居住、文化教育、科技产业、旅游休闲四大板块。2005年3月，北京市规划委员会批复了《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》。2006年，高碑店被列入北京市80个新农村建设试点村，2009年列入朝阳区城乡一体化试点村。
    （二）利用集体土地的灵活性，促进产业发展与转型升级。郑各庄利用集体土地，已经建立了以建筑为龙头，集文化旅游、科技工业、教育科研、文化创意及房地产开发为一体的产业链。近几年，又陆续培育了医疗养老、总部经济、产业孵化器等新型产业，完成了产业转型升级。高碑店利用集体产业用地和宅基地，引入了古典家具商业街、古文化住宅、休闲旅游等产业，未来计划建立中医药园和国际名粹街，产业结构不断升级。
    （三）通过产权制度改革保障农民利益和企业发展。郑各庄比较好地解决了村企关系问题。1999年，郑各庄宏福集团进行产权制度改革，按照法人控股67%、村委会参股16%、自然人参股17%的比例进行股权确认。一是保障了村民收入，村民的收入来源由过去单一的劳动报酬拓展到劳动报酬＋福利保障＋股东收益＋土地收益＋房屋租金“五位一体”的稳定型收入结构。2012年，农民人均纯收入59800元。另一方面，企业与村庄关系理顺后，有利于村庄企业按现代法人结构治理，促进了企业发展。到2012年，宏福集团总资产规模达到60亿元，上交税收2.6亿元。
    （四）村集体成为自主城市化中基础设施的主要提供者。农民在集体土地上的自主城镇化，其水、电、暖气、管道等市政基础设施支出，基本上由村集体承担。截至2012年，在郑各庄不到3平方公里的面积里，各类市政基础设施投入已接近5亿元，主要由宏福集团投资建设，政府给了一小部分的项目扶持资金。草场地2012年村集体可支配总收入915万元，总开支是1218万元，其中基础设施建设和维护费用占了总支出的70%以上。
    与政府征地城镇化模式比较，三个村农民自主城镇化已显示出明显不同的效果：
    一是真正做到“失地不失业”，有产业支撑，建立起农民收入提高和权益保护的长效机制。农民自主城镇化模式，充分考虑村民就业，将城镇化的产业支撑放在首位，随着经济机会的变化，不断自我调整产业结构，实现土地利益的最大化。由于保持土地集体所有，农民成为集体资产的股东，能够分享未来资产升值和土地增值收益分红，避免了征地城镇化政府补偿成本不断提高和农民“一夜暴富”、“坐吃山空”的困境。
    二是农民利用集体土地的自主城镇化，可以大大降低城镇化成本。政府主导的征地城镇化模式，导致城镇化成本越来越高。为了获取较高的一次性补偿，村集体和农民往往采取增加违建方式，抬高征地拆迁成本。征地也造成官民对立，维稳成本越来越高。相比之下，农民自主城镇化采取村民自治办法，村庄改造补偿由集体内部协商，农民出于自身利益而互相监督，杜绝了“事前多盖房子多拿钱、事后多挑事端多骗钱”的现象，降低了城镇化成本。
    需要解决的主要问题
    （一）城市市政基础设施没有覆盖到城乡结合部地区。按照现行城乡规划和土地管理体制，城乡结合部村庄的土地只有先征为国有后，市政配套基础设施才能跟上。为此，城乡结合部村庄的市政基础设施，都由农村集体和个人来建设维护，政府只给小部分的补助资金。这些村庄在利用集体土地参与非农经济活动时，必须集体出资解决基础设施问题，造成村庄负担重，也影响城乡结合部地区的发展。
    （二）合理确定集体土地抵押价值，激发村庄发展潜力。十八届三中全会提出“允许集体经营性用地出让、抵押和担保”的改革要求，目前郑各庄和草场地都完成了“资产变股权、农民变股民”的产权改革。调研中，农民和集体组织领导人都反映，如果能够实现集体土地在抵押融资方面的“同地同价”，获得正规金融支持，集体土地的工业化和城镇化可以上一个大台阶，这些地区的面貌会发生根本改变。农民的集体资产股权也可以通过证券化，使个人财富成倍上升，大幅增加农民收入。