梁治洲：对住房公积金保值增值问题的看法

    中国的住房公积金制度已经存在了21年，积累的资金规模已经相当可观。据网上可以公开获得的数据，截至2011年底，全国住房公积金缴存余额达到2.1万亿元，实际缴存人数约6200万人。住房公积金缴存余额可以理解为截至某时点城市居民以住房公积金名义储蓄的存款余额。把这2.1万亿元的住房公积金存款余额与同期商业银行的存款余额进行比较，有助于读者对住房公积金的资金规模获得直观的认识。住房公积金缴存余额是中资全国性大型银行人民币储蓄存款余额的9.2%，中资全国性中小型银行人民币储蓄存款余额的60%，中国工商银行人民币个人储蓄存款余额的36.2%，中国建设银行人民币个人储蓄存款余额的50%，跟招商银行客户存款总额（2.2万亿元）相差无几，超过民生银行客户存款总额（1.6万亿元）。把这2.1万亿元的住房公积金缴存余额除以实际缴存人数6200万人，可以粗略地认为平均每个住房公积金账户上有33871元。以每个家庭两个住房公积金缴存者计，则可以近似地认为缴存住房公积金的每个家庭积累的住房公积金财富有67742元。虽然这个算数平均数不能精确地反映全国每户家庭住房公积金账户存款余额的分布情况，但至少可以说明，对于大多数缴存住房公积金的家庭来说，住房公积金也算是一笔数额不小的资产了。不仅如此，由于住房公积金是强制缴存的，各地对提取的限制非常严厉，近年积累的资金基数又非常大，所以全国住房公积金缴存余额表现出了非常迅猛的增长态势。住房和城乡建设部网站仅仅发布了2006年、2007年和2008年的全国住房公积金缴存使用情况数据，其他年份的数据没有公布。幸好这三年的数据是连续的，因此可以计算出这三年全国住房公积金缴存余额的几何平均增长率，以此作为今后几年这项指标的预测增长率。这三年的增长率分别是25.74%、22.03%、26.14%，由此得到全国住房公积金缴存余额的几何平均增长率是24.62%，那么依此推算，到2013年初，全国住房公积金缴存余额将突破3万亿元，到2014年6月，这个数字将突破5万亿元。
    那么，如此巨量的资金官方是如何为缴存者保值增值的呢？按照中国人民银行的规定，“居民个人的公积金存款，当年归集的，按照结息日挂牌公告的活期存款利率计息，上年结转的，按结息日挂牌公告的三个月整存整取存款利率计息。个人公积金存款按年计息，每年6月30日为结息日”。这意味着，第一，不论是存五年还是存十年，住房公积金存款利率最高不会超过商业银行三个月整存整取利率。第二，每年计息一次，只计单利，不计复利。如果缴存者能将账户里的住房公积金取出自由支配，他可选择其他各档次高期限的商业银行定期存款，也可购买国债或银行理财产品，实现保值增值。如果他将这笔钱投入养老金个人账户，接受全国社保基金的保值增值运作，退休后取出时的购买力基本上也可得到保障。只有住房公积金是以商业银行最低存款利率和单利计息的方式为缴存者“保值增值”。这种方式不考虑机会成本和风险补偿，根本谈不上保值增值，住房公积金的价值一直遭受着通货膨胀的侵蚀。官方文件也提到过保值增值，各地住房公积金管理中心每年也在进行所谓的保值增值操作，但这种保值增值的方式与大众普遍理解的为缴存者个人账户保值增值的理念是背道而驰的。官方的做法是由住房公积金管理中心从缴存余额中抽取一定数额的资金购买国债，所得的投资收益存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户。住房公积金增值收益除了投资国债的收益外，还包括住房公积金存贷款利差产生的利润。所有增值收益除用于住房公积金贷款风险准备金和住房公积金管理中心运转开支外，大部分被城市政府以建设廉租住房的名义拿走。因此，官方所称的住房公积金保值增值跟住房公积金缴存者是没有任何关系的。在这种简单无理的规定下，只有把住房公积金全额用于偿还住房公积金贷款的那部分缴存者是不吃亏的，不使用住房公积金的缴存者，包括买不起房的和还清贷款后继续缴存的，就要承受通货膨胀损失。对于买不起房的这部分住房公积金缴存者来说，他们纯粹是为比他们经济条件好的买得起房的人融资。本来这已经是很不公平的事了，再让他们以如此低的存款利率静待退休提取就更加不公平了。对于还清贷款后继续缴存的那部分人来说，虽然他们得到了比商业银行住房贷款利率稍低一点的住房公积金贷款优惠，但不能以此为理由宣称他们的住房公积金不应再得到合理的投资回报。
    这两部分不使用住房公积金的缴存者人数在全部住房公积金缴存者中占有很高的比重。世界银行住房金融专家组2006年发表的文章称，约有90%的缴存者没有获得过住房公积金贷款。对于这些不使用住房公积金的缴存者来说，他们的住房公积金账户跟养老金个人账户的性质完全一样，都是现时逐月投入延期到退休时消费，因此，住房公积金储蓄的回报率应该反映出现时投入的时间价值、风险溢价和购买力损失补偿。国际上养老金在筹资方式、管理制度、投资风格上尽管存在诸多差异，但就为投资者寻求合理回报的做法方面可以大致上分为两类。一类有如新加坡和墨西哥公积金制度做得那样，根据大型商业银行市场利率或国债收益率为公积金设定存款利率。另一类有如美国401K养老金和中国香港地区强积金那样，通过专业机构组合投资获取高于无风险利率的回报。新加坡公积金和墨西哥公积金都有住房的内容，美国401K养老金和香港强积金则是完完全全的养老金。下文分别以新加坡公积金和香港强积金为例具体说明，国际上的公积金和养老金制度是如何为缴存者保值增值的。
    新加坡公民和永久居民的公积金账户分为三个部分，分别是基本账户、特别账户和医疗账户。基本账户主要用来购买住房、偿付房贷，也用于教育支出。特别账户用来投资退休相关金融产品。医疗账户用来付住院费和医疗保险等。基本账户的存款利率是根据市场12个月定期存款利率和大银行月末存款利率来设定的，同时法律还规定了存款利率的下限，目前是2.5%/年。如果基于市场得到的利率低于法定存款利率下限，则按法定存款利率下限为基本账户计息。特别账户和医疗账户是按照新加坡10年期国债的12个月平均收益率加上1%来计息的。同样新加坡法律规定了特别账户和医疗账户的存款利率下限，目前是4%/年。如果基于上述方式得到的利率低于4%，则必须按照4%的利率为缴存者计息。之所以采取10年期国债收益率作为基准设定利率计息，是因为缴存者达到一定年龄后才能动用特别账户和医疗账户，因而这两个账户属长期投资性质，而10年期国债收益率是反映长期投资的最佳指标。之所以基本账户选择市场短期利率作为基准计息，是因为缴存者一般在工作几年之后即要动用基本账户购买住房或偿还房贷等，因而用短期利率计息能够较好反映提取前的储蓄期限。为了综合提高公积金存款的回报率，使公积金在经济上升期也能获得资本市场的高收益，新加坡公积金局还推出了自愿投资计划，缴存者可以自愿投资新加坡公积金局选定的投资范围和品种，当然，谨慎的缴存者也可以选择把资金留在公积金账户里继续接受保底利率。
    香港的强积金按市场上主要的金融产品建立六类成份基金，由缴存者根据风险厌恶水平选择基金或建立投资组合，委托香港强积金管理局核准的专业机构进行投资操作。这六类成份基金分别是货币市场基金、保证基金、债券基金、混合资产基金、股票基金和指数基金。货币市场基金投资短期银行存款证、政府票据或商业票据等短期有息货币市场工具，赚取比银行存款或短期存款证较高的回报率。保证基金投资债券、股票或短期有息货币市场工具，提供本金保证或保证一个预期回报率。债券基金投资由政府、公营机构、大型银行等符合强积金管理局信用评级标准的机构发行的债券或债务工具，赚取债券利息或资本利得。混合资产基金投资由债券和股票组成的组合资产，赚取中到长期资本增值。股票基金投资强积金管理局核准的股票交易市场上交易的股票，赚取长期资本增值。指数基金投资核准的指数成份股票，赚取与参照指数大致相同的收益率。从这些成份基金的投资方向和配置看，香港强积金的投资品种着重指向银行存款和信用评级较高的固定收益类产品，同时引入股票和指数类产品，寻求获得更高回报的投资机会。制度如此设计的目的是希望通过组合投资策略和市场交易方式为缴存者赢得安全稳定的回报率，并在获得安全稳定回报的前提下获得较高的投资收益。香港强积金管理局还出台了两条规定来提高实现这个目的的可能性，第一，任何一个金融产品的投资总额不得超过强积金基金资产总额的10%，这样就防止有人采取非常激进的投资策略；第二，每个投资计划都必须提供保守基金，保守基金是货币市场基金的一种，只可以投资港元资产，这些港元资产可以是短期银行存款或短期优质债券，这样就使每个资产组合中稳定收益产品能够保持一个适当的权重水平上。2011年香港强积金管理局发表《强积金制度十年投资表现回顾》称，过去十年强积金制度在扣除费用和收费后的年化收益率为5.5%，高于同期按年计算的0.7%的通货膨胀率。
    新加坡公积金和香港强积金的制度设计代表了国际上公共基金保值增值的共同思想和通行做法。细数现在世界上称为养老金和公积金的公共基金，除中国的住房公积金之外，全部秉承了共同的保值增值思想和理念，就是从缴存者的利益和立场出发，给予缴存者不低于市场无风险利率和通货膨胀率的回报率，反映出所积累养老金或公积金的时间价值、风险补偿和购买力损失补偿，在此基础上，进一步寻求更高的回报率。新加坡公积金和香港强积金保值增值做法上的区别在于，新加坡按照相应期限的银行存款利率和国债收益率直接给予缴存者保底回报率，香港强积金则是通过组合投资中配置较高权重的银行存款、高信用评级债券来保证缴存者得到保底回报率，然后再通过灵活配置股票等资产来增加提高整体收益的可能性。香港强积金的做法属于纯粹的市场交易方式，由缴存者自己做出投资选择，而新加坡则是直接指定存款利率。中国的住房公积金制度号称借鉴新加坡公积金制度而建立，实际上是仅仅借鉴了强制缴存这一筹资形式，新加坡公积金制度为缴存者设计的一系列保值增值的做法则弃而不用，取而代之的是按照商业银行最低存款利率象征性地给予缴存者一点利息，于是丢弃了新加坡公积金制度设计的思想和灵魂，因而也就丢弃了为缴存者谋取合理利益的责任。中国住房公积金制度在形式上更加类似于墨西哥的公积金制度，因为两者都设计了体系内的住房抵押贷款制度。但是，墨西哥公积金制度按照国际上养老金管理和投资的通行做法，为缴存者设计了与通货膨胀率挂钩的指数化存款利率，因而墨西哥的公积金缴存者退休时他们账户里的资金不会因为通货膨胀而缩水。跟香港地区强积金相比，中国住房公积金制度设计的缺失特别表现为，作为住房公积金所有者的缴存者在整个运作过程中缺乏知情权、话语权和决策权。住房公积金管理层似乎很自然地把它看成了政府的资产。既然为缴存者保值增值不在住房公积金制度的考虑范围内，那么超低存款利率的存在就会被相关利益方所“套利”：当很多商业银行为高息揽存而奔波的时候，住房公积金归集银行却凭借历史上形成的垄断地位拿到了巨额低息存款；当缴存者的公积金遭受通货膨胀侵蚀的时候，政府财政却凭借显著低的住房公积金存款利率和比商业银行住房贷款利率稍微低一点的住房公积金贷款利率之间的利差吸取了数以百亿计的利润。从这一点上来看，中国住房公积金更像是一种“税收”而非国际上普遍理解的“公积金”。
    如果用一句话来描述中国住房公积金制度的本质，那这句话应该是，中国的住房公积金制度是一种由收入相对较低的人为政府财政、归集银行和收入相对较高的人融资的制度。显然这与其标榜的“保障”、“互济”等说辞是相悖的。实际上住房公积金制度建立之后一直争议不断，特别是世界银行从国际上养老金管理标准出发对住房公积金制度的公平和效率问题进行评价以来，改革住房公积金制度的呼声日益高涨。缴存者会逐渐意识到自己的住房公积金并没有得到有效的保值增值保护。网络传播的力量会使部分缴存者的不满迅速传染到全体，由此可能形成的对改革住房公积金制度的推动力不可低估。如果住房公积金能够真正地实现保值增值，现存关于制度公平和效率的各种问题都可迎刃而解，因此，对住房公积金实行真正的保值增值是住房公积金制度改革亟需迈出的第一步。
    那么，这一步如何迈出呢？毫无疑问要接受国际上公积金和养老金制度的管理思想和通行做法，彻彻底底地站在缴存者的立场上，制定符合缴存者利益的保值增值制度。由于中国住房公积金制度的最主要功能是提供住房公积金抵押贷款，因此这里必须假定的一个前提条件是，人们缴存住房公积金的目的是为了买房。根据若干住房公积金贷款办理比较活跃城市的情况来看，多数缴存者会在缴存住房公积金五年内买房，也就是说，缴存者在开户后五年内使用住房公积金的概率较大。因此，可以把缴存住房公积金五年内的各年存款利率按照商业银行一年期定期存款利率计息。五年之后根据缴存者不同的需要给予不同的选择。五年之后的缴存者大致上可以分为两种类型，一种是整个缴存期都不打算买房的，他们的住房公积金基本处于闲置状态，因此可以视为长期积累资金。另外一种是五年缴存之后没有买房但仍存买房打算的，他们的住房公积金处于暂时闲置状态。对于第一种类型的缴存者，可提供两种选择，一种是仿照新加坡公积金的做法，按照十年期国债的12个月平均收益率加1%计息，一种是开启委托投资计划。十年期国债的12个月平均收益率加1%可以视为住房公积金五年缴存期过后的基本存款利率。委托投资计划是由住房公积金管理中心选定投资范围和投资品种，缴存者根据自己的风险厌恶水平自己决定投资品种或配置投资组合，然后交由住房公积金管理中心委托的专业机构进行投资操作。对于第二种类型的缴存者，在动用住房公积金偿还贷款之前，其住房公积金存款可按十年期国债的12个月平均收益率加1%计息。对于其中一部分买房后使用住房公积金还款一直持续到退休的缴存者来说，不存在保值增值问题，因为他们的住房公积金全部用于了偿还贷款。对于还清住房公积金贷款后距离退休仍有若干年数的，又可分几种情况分别对待。一种情况是剩余缴存期1—3年的，可以按照相应期限的商业银行定期存款利率计息。第二种情况是剩余缴存期3年以上的，按照十年期国债的12个月平均收益率加1%计息。当然缴存者也可以选择住房公积金管理中心开启的投资计划。随着中国金融市场的完善和利率市场化的推进，住房公积金保值增值的参照指标和投资品种也会变得更加丰富，保值增值的手段也会更加科学合理。不管具体的改革措施最后如何呈现，只要按照国际上公积金和养老金管理和投资的公认思想和通行做法，从维护缴存者利益的角度出发进行制度设计，提高缴存者的知情权、话语权和决策权，就一定能够得到广大住房公积金缴存者的认可。