张向东：政府大放权

    在中国，一个总投资上百亿的钢铁物流园区建设项目，要走完全部的审批手续，大约需要两年；一个中型规模风电投资项目，要拿到十余个政府部门的核准批文，最快需要三年；而宝钢的一个湛江钢铁项目，为一纸批文，等了整整四年。
    还有资金方面的代价。按照一家中国风电投资公司负责人的测算，平均1亿元的投资项目，前期用于审批或核准方面的花费，高达300余万。
    审批、核准、备案，这些让企业感到无所适从的政府对投资项目的管理手段，正在迎来一场骤然变革。
    11月7日，国家发改委相关官员对经济观察报说：“将按照成熟一批、推出一批的原则，大力减少和调整行政审批事项。凡是市场能有效调节、企业能自主决定的事项坚决取消审批，凡是可以下放给地方的事项坚决下放给地方。”
    目前，由国家发改委起草上报的《政府核准的投资项目目录（2013年本）》，已经过国务院审议并原则通过，将于近期发布。经过这次修订目录，共取消、下放和转出涉及企业的投资核准事项超过40项。此外，国家发改委还正在抓紧修订出台《投资项目核准管理办法》和《备案制指导意见》。
    这是一个让中国企业等了十年的信号。2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）所确立的改革目标，往复徘徊多年后，终于在2013年迎来实质转机。
    破题
    转机的前兆，在六个月前开始出现。
    2013年5月15日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）印发生效，取消和下放了117项行政审批项目等事项。9月的国务院常务会议，再次决定取消和下放75项行政审批事项，同时原则审议通过《政府核准的投资项目目录（2013）》。
    这是中国近十年来，规模最大、范围最广的一次政府大放权。
    中国目前对投资项目的管理体制，是由2004年出台《国务院关于投资体制改革的决定》确立的，此前中国对所有的投资项目均采取政府审批制，即需要政府的事前审批。
    虽然下放投资项目管理权限是2004年就明确的目标，但相关人士认为，经过十年的发展，其中的一些内容有必要做一些调整和改革。
    中国政府部门目前对投资项目的管理分审批、核准和备案三种形式。审批制只针对带有政府投资性质，或有政府出资的投资项目。而企业投资项目中，城市基础设施等重大类投资项目，以及钢铁、化工等限制类投资项目，均采取核准制；大多数竞争性行业的企业投资，则采取备案制。
    根据国家发改委相关机构的研究，中国企业投资项目中，大约有80%采用备案制，剩下的20%则是核准制。国家工商总局数据显示，截至2012年底，全国实有企业1366万户。如此庞杂的企业数量和投资项目，政府显然是管不过来的。
    但中国庞大的政府管理体系，靠审批、核准和备案，依然支配着几乎每一个企业的投资行为。
    尤其是对于企业投资类项目，原则上除不涉及资金规模、项目建设内容、建设标准等企业决策内容外，政府还根据项目情况，从环保、国土、水利，到消防、地矿等数目不等的领域进行核准。
    备案是目前企业投资条件最为宽松的一种形式，主要是针对中小规模的投资企业项目。吴亚平说：“采取备案制的初衷，原本是政府为了更好地掌握社会投资情况，为宏观调控收集信息。但备案其实是一种前置性审批。原则上，得不到政府备案的项目，不得开工建设。”
    不过，以上三种管理方式，原则上只适用于发改委系统的投资项目。而在发改委系统之外，包括财政部、科技部等相关职能部委系统内，还掌握着大量使用政府资金的投资项目。这部分政府投资规模大大超过发改委系统的投资，由相关职能部门系统内进行相应审批。
    据专家估算，最近几年来，中国政府投资项目规模，每年大约占当年全社会固定资产投资的5%。以2012年全国完成36.48万亿全社会固定资产投资计，当年政府投资规模在1.8万亿左右。而当年，明确归国家发改委系统管理的政府投资项目规模仅为4026亿。
    十年来，“审批、核准、备案”这三条缰绳，驾驭着中国每年数十万亿的投资项目。看似清晰，执行起来却往往是九龙治水：重复审批层出不穷，监管缺位亦屡见不鲜。
    审批之痛
    江苏某大型钢铁企业的一位负责人对政府审批深有体会。
    2011年该公司启动一个投资上百亿的钢铁物流园项目，需上报省发改委和省内相关职能部门审批。为了获得审批文件，这位负责人花了两年时间，相关经费投入近1000万。
    首先他们需要向省级发改委上报项目可研报告，包括技术选择、经济支撑、市场前景及是否符合国家产业政策等内容。这是整个投资项目的敲门砖，但要想顺利叩开政府的大门，也有很多学问。
    这家钢铁公司的有关负责人说：“项目可研报告需要找与发改委关系特殊的单位来做，因为可研报告能否获批，不在于论证多么科学可行，谁来做这份报告很重要。”一份项目可研报告，可能需要花费上百万元。期间，企业并不知晓审批部门批复报告的具体依据和标准是什么。上述负责人说，“我想，政府部门自己也不知道，因为根本就没有标准”。
    可研报告获批后，这家公司开始向发改委上报整个物流园区项目的整体规划，同时有关环保、土地、安全以及消防等环节，也需要找具体的职能部门审批。全部审批完成，项目才算正式得到政府的开工许可。
    这只是整个钢铁物流项目审批之路的第一阶段。此后，在物流园内上马任何一个单体项目，均需重走一次审批流程。这位钢铁公司的负责人说，“钢铁行业，除了环保、国土、安全等专业影响方面需要审批外，其他都应该取消。”
    能得到审批，已算幸运。国家发改委、工信部、中钢协等有关部门先后调研的数据显示，中国目前9亿多吨钢铁产能中，有近5亿吨没有得到审批。工信部有关司局官员对经济观察报说，“一个行业投资管理政策，如执行多年后，发现大多数企业行为都不合规，只能说明这个政策是失败的。”
    国家下放审批权，给前述江苏某钢铁公司负责人的感觉是，只是将权限下放给地方政府而已，该走的程序和该拿的批文一个都没少。“区别只在于，原来需要一些批文到北京去争取，现在只需要到省里就可以了。”
    在采取核准制的风电行业，上马一个中型的风电项目，要跑完政府批文这场马拉松，最快也需要三年。北京某风电投资公司负责人的体会是，对于企业而言，核准其实与审批并没有太大的区别。他说，一般一个风电投资项目前期的核准成本，大约占到总投资的3%。
    中国社科院工业经济研究所所长金碚说：“中国企业在投资上的竞争，其实比的是对政府审批的竞争，而不是看项目本身。取消和下放投资审批权，考验的是政府对市场配置能力的信任程度如何，这是一个需要通过改革来解决的体制机制问题。”
    十年徘徊
    政府建立对市场和企业的信任，已耗时多年。期间，各级政府对投资的放权，充满了波折和反复。
    2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》正式公布，同时《政府核准的投资项目目录（2004）》也一道下发。这两份文件，一执行就是十年。虽然国家发改委多次表示要修订投资目录，但至今未见出台。
    不仅如此，国务院确定了投资体制改革整体向市场放权的大方向后，投资主管部门却通过各种手段变相收权。这些手段包括：重复审批、不定期提高项目资本金比例、设置新的投资审批或核准门槛、设定市场准入条件、暂停或中止一些项目审批等。
    相关资料显示，中国先后在2004年、2009年两次提高部分行业和领域的项目资本金比例，涉及钢铁、水泥、房地产、煤炭、机场、港口、玉米深加工等。其中钢铁、电解铝等行业的最低资本金比例已达40%。2010年12月，多晶硅行业也被设定项目资本金不低于30%等投资门槛。
    2012年8月，国家发改委发布了一份名为《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的文件，将重大投资项目风险分为高、中、低三个风险等级，凡被评估认为存在高风险或者中风险的项目，国家发改委将不予审批核准和核报。
    有关专家认为，这项增加的审批完全没有必要，因为社会风险评估的依据，主要还是涉及环境、国土、水资源、土地拆迁等方面，相关职能部门都已有了审批与核准条件，完全没必要再设置一个门槛。
    国家发改委投资研究所投资体制与政策研究室主任吴亚平说：“投资体制改革推进十年了，现在需要重新去梳理和反思，备案制到底还应不应该存在？核准制的范围和内容，是不是需要进一步缩小和调整？”
    局面从2013年上半年开始转变。在新一届政府简政放权的要求下，“中国最具权势的部门”国家发改委开始加速取消或下放投资审批管理权。虽然这些下放仍带有附加条件，但在地方和企业看来，已属不易。
    今年5月底至今，国家发改委先后将城市轨道交通投资具体项目的核准权，以及全国企业债券的预审权下放至相关省级投资部门，但地方仍需向国家发改委上报当地城市轨道交通的整体建设规划，并不得随意更改，国家发改委也仍保留对企业债券最终的审核权。
    开端
    放权，还将继续。
    国家发改委有关官员对经济观察报表示，“《政府核准的投资项目目录（2013年本）》发布后，还将取消、下放和转出涉及企业的投资核准事项40多项。”
    这仅仅是一个开端。据介绍，今后国家发改委将对“市场竞争充分、企业有自我调节能力、可以通过经济和法律手段有效调控的项目”，取消核准制，改为备案制，主要涉及设备制造和加工业投资项目。此外，国家发改委还准备将不存在跨区跨行业的单个重大交通、能源和原材料项目的核准权，下放给地方政府。
    纵向放权将是今后放权的主要方式。国家发改委有关官员说，“总的考虑是坚持正确处理政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，尽量不搞中央部门间的横向转移。最大限度地缩小审批、核准范围，进一步落实企业投资自主权。”
    目前，国家发改委正在修订《投资项目核准管理办法》和《备案制指导意见》，这两份文件，将为地方政府的核准、备案行为提供指导。
    今年5月底的2013年全国经济体制改革工作会议上，国家发改委主任徐绍史说，抓紧清理、取消和下放审批事项。对于条件成熟的事项，坚决放开，不犹豫、不拖延；对于一些难度较大、但从长远看需要放开的事项，可考虑先行开展试点，然后再全面取消或下放。
    中国社科院工业经济研究所所长金碚说：“中国通常存在父母官思维，一旦一个行业出了问题，大家都会觉得是政府没管好。这个观念需要改，尤其是政府部门，应该相信市场的力量。”
    吴亚平说：“还需要更进一步简政放权。不管十八届三中全会会不会在政府改革和简政放权方面提出明确的意见，这都是一个大方向和大趋势。”
    这是中国政府投资管理大放权的前夜——一些人对权力依然恋恋不舍，但更多的人正翘首企盼着体制松绑。