张军：改革试验总被赋予过多期望————以上海自贸区为例

    上海再一次站在聚光灯下，这一次是因为中国（上海）自由贸易试验区的设立。
    事实上，从2005年浦东综合配套改革、2007年洋山港建成，2009年“两个中心”建设，到2010年世博会，每一次经济上的重大决策，上海的辉煌历史、改革排头兵的标签都被一并翻出，并对其赋予重任，寄予厚望。
    这一次无出其右，方圆仅28平方公里，已注册5万多家企业，80%已经饱和的区域，被划作上海自由贸易试验区，在区内对外资实行负面清单管理，负面清单以外的行业取消审批，施行备案制，此外还承担政府职能转变、金融创新等多项改革试验任务。
    这一次，上海如何担此重任，媒体热炒了几个月的自贸区究竟能做啥？《社会观察》记者近日采访了复旦大学中国经济研究中心主任、新一届上海市决策咨询委员会委员张军。
    政府职能转变不需要封闭试验
    《社会观察》：中国（上海）自由贸易试验区现在很热，热到逢人就问自贸区的地步。不过，我看到你在微博上说，“自贸区显然被赋予了过多的实验功能和期望”，为什么这么说？
    张军：自贸区原本就是促进上海及周边地区扩大贸易，提升上海产业能级，促进上海航运中心、贸易中心建设的一个重要战略。但现在我们的自贸区搭载了很多职能，好像很难去定位。全球数百个自由贸易区，大都是转口贸易区，香港、新加坡、迪拜及法兰克福都是如此。我们叫自由贸易试验区，因为要试验很多制度，包括金融改革、金融创新、服务贸易开放和监管、政府审批制度，还包括法制层面的改革实验。
    全球40%的自由贸易区在亚洲，因为亚洲有很多小型开放性经济体，比如香港、新加坡。它们依靠机场和港口，每年的转口贸易额都是其GDP的好几倍。中国这么大，沿海即使搞10个贸易区，转口贸易也不可能占整个经济很大份额。中国是发展中国家，还是要靠工业化的推进来实现城市化和经济发展，靠大部分非港口地区经济提升产业能级来发展经济。但是对沿海而言，自贸区不失为一个好的发展战略。
    但是把更多的制度创新、金融改革的试验，让自贸区来完成，通过自贸区向其他地方复制、辐射，让人觉得有一些匪夷所思。
    《社会观察》：具体怎么讲？
    张军：制度创新对经济的效果，取决于这个制度是不是能在一个更大、更开放的区域里施行，太小的区域，很多制度没法发育，也不一定有什么推广的价值。
    最好的例子就是金融。这几年的温州金融改革实验，很多人认为没有取得理想的效果，因为很多金融创新，要在全国范围内搞才有效果。政府职能转变和审批制度改革，本来就可以在全国范围内逐步推进，也不需要试验。随着十八届三中全会改革方案的出台，我相信未来五年，肯定要在政府职能转变、政府过多干预经济和审批制度上做比较大的改革。不搞自贸区，也要这么做，因为这些改革没有风险，不需要在封闭的试验区内进行。
    目前金融改革最重要的就是三大项：人民币跨境自由兑换、利率市场化和资本账户开放。对于资本账户开放国内反对的声音不少，而且反对者似乎都是一流的学者。他们的意见需要关注，所以金融改革时间表不可能很快出台，肯定是要逐步地进行。
    这些金融领域的开放最终目的是什么？与国家利益有什么关系？为什么要搞自贸区？这些问题也还是需要认真回答。能回答清楚了，我们就知道该做什么。当然，资本账户开放了，境外资本会在中国有更大的利益分享机会，但也有巨大风险。我们在最需要外资的时候，都没有这么做，现在还需不需要这样做，我们要谨慎地决策。
    不是金融改革试验区
    《社会观察》：所以上海市政府参事室主任王新奎说，千万不能把自贸区理解成为金融改革试验区。
    张军：对。到目前为止，自贸区方案中金融部分也只有两条：一是金融制度创新，二是金融服务。服务没问题，但金融创新，比如区内资金自由进出，人民币可兑换，必须在28平方公里封闭的系统内进行，否则会对整体经济产生冲击。
    据我所知，人民银行支持在自贸区搞金融制度的创新和金融自由化，但像银监会这样的监管部门，它们对金融创新持保留意见，它们到现在都不知道该怎么办，压力很大。我感觉把金融制度创新放进自贸区改革方案，给监管部门、给上海、给自贸区的管委会都出了一道难题。
    《社会观察》：金融说白了就是资金流动，一旦开口子，很难封闭运行。
    张军：在自贸区里实行“一线放开，二线管住”，二线就是设一道铁丝网，跟腹地的经济隔离，但是对广阔的海外市场，是畅通无阻的，像当年深圳特区的隔离一样。但是金融很多内容，要在大陆产生效果，必须拿掉这个铁丝网，但现在不能拿掉，所以某种意义上这种金融创新的意义就不存在了，因为对大陆经济不会产生效果。
    但是大家把金融改革的期望寄托在自贸区身上，现在学者都在谈金融。好像几年前，温州搞金融改革试验区，当时讨论得很热烈，后来发现不行，因为金融改革放在一个小的地方有设计上的局限。
    《社会观察》：是，温州金融改革有失败的先例，我们有同事去采访过。当时2003年温州也就是在农信社试点利率市场化，存贷款利率均可以上浮。结果这些农信社存款大增，其他银行很不满，另外农信社的存贷比大幅上涨，导致贷款压力很大，后来不巧又碰到宏观调控，银根紧缩，民间信贷又活跃起来。两年后最终试点被叫停。
    张军：是，所以说大家讨论的重心都偏离了。大家都把自贸区当成了金融创新实验区，所以大家都在发挥想象力，越是这样，越把自贸区问题搞复杂了。
    有一点是清楚的，自贸区的敞口应该是向外的，这是自贸区的初衷。自贸区之所以敞口向外，是因为它的做法不能在自贸区外实行，否则会与国家利益或国内的经济活动有冲突。而我们现在想在自贸区实验的东西总体上都应该是敞口向内的，因为我们要进行的金融创新和改革，政府审批职能的改革以及投资便利化的那些措施都应该是服务于我们国内经济的，不存在与国内经济活动和国家利益的冲突。所以，现在的上海自贸区模式要把那些应该敞口向内的制度改革放在一个敞口应该向外的自贸区内，人为限制了这些制度改革的效果，当然就难以发挥什么大的作用。
    监管难题
    《社会观察》：还有人设想要在区内搞诸如商品期货、人民币债券投资等。不过方案要求，金融创新要为实体经济服务。
    张军：大陆还是实体经济主导，做转口贸易只符合上海、广州、天津等沿海港口城市，想扩大转口贸易，要发展服务业。这些城市可以学习香港、新加坡的经验，这样的自贸区对经济发展有利好。事实上，它们做转口贸易，不仅是服务，还是以货物贸易为主，有港口、集装箱货物在。但我们的自贸区设计要搞成以服务贸易为主，跟国际上FTZ（对外贸易区）的设计又不一样。
    新加坡转口贸易很发达，港口发挥了更大的作用。现在我们希望企业的货物到上海来中转，那么上海就要提供比香港、新加坡更好的服务。包括资金进出、注册的便利、低税负等，总体上还是应该发展转口贸易、实物贸易。
    《社会观察》：当年洋山港建成的时候，我记得有一个数据，上海港国际集装箱的中转比例连2%都不到，跟新加坡、香港，乃至韩国的釜山不可同日而语。
    张军：是，很多北方、南方的港口都升级了，跟上海直接竞争，所以上海要扩大转口贸易。不过扩大转口贸易还是以货物贸易为主，像新加坡、香港，可以在港口附近开辟自由贸易区，里面可以做简单的加工，又能提供配套的金融服务，也还是以货物贸易为主，发挥优良港口的作用。
    现在我们的自贸区方案要求以服务贸易为主，我们的海关对监管货物贸易很熟悉，但现在服务贸易的核心还是金融，是资本的流动，一个单子出去了，我们不知道怎么监管，这又是一个难题。
    自贸区定位模糊
    《社会观察》：那么对企业而言，自贸区究竟有什么机会呢？
    张军：民营企业很踊跃，它们纷纷在自贸区注册公司，但是接下来要干什么，不知道；别说它们了，就是几大外资银行，汇丰、花旗等已经在自贸区设立了更高一级的分行，但是你问它开展什么业务，它们也不知道。
    这跟目前的方案对自贸区的定位，以及宣传内容的模糊不清晰有关。回到最初，全世界自贸区就一个功能：扩大转口贸易。现在我们搭载了过多职能，反而削弱了自贸区本来有的职能。
    企业最直接的想法就是，希望利用自贸区机会，享受其制度上的便利，比如设立一个公司，可以自由调动海外资金，但是拿这些钱能不能到自贸区以外投项目？事实上是不能。自贸区方案规定只能在区内做生意，事实上这些企业希望在自贸区以外做生意，因为关内腹地更广。这就跟我们设立自贸区的目的冲突了。
    如果真以金融改革来讨论自贸区未来发展，自贸区就变成一个综合改革试验区，就像当年浦东申请综合改革试验区一样。不过，在过去的10年，政府批准了数十个国家级的实验区，但除了一块牌子，没有什么可以实验的东西。
    《社会观察》：对，我当年也参与报道过。大家对上海、浦东的期望非常高，当年正好是浦东开发开放15周年，那一次报道的热潮，感觉上海又一次站在开放前沿了。不过8年过去了，现在好像很少人去关心和了解，浦东究竟做了哪些改革。
    张军：这个你要去调查一下，后来怎么样。其实审批制度的改革，政府职能改变，这些改革都可以在任何地方推广试验，没有什么风险，不需要嫁接在自贸区上。
    事实上，我们改革上的很多事情比自贸区更重要，自贸区可能对上海更重要些。而且从沿海的情况来说，我们应该设立多个自贸区，这样有助于推进沿海的产业升级。
    丢掉本职功能会得不偿失
    《社会观察》：那么你认为，自贸区设立之后，对香港是不是会有竞争关系？
    张军：如果自贸区能扩大转口贸易，香港会面临直接竞争。因为上海与东部沿海港口形成联动，会吸引更多货物贸易在此中转。过去十几年，香港已经在这方面受到大陆港口的冲击，港口地位在下降，再搞一个自贸区，香港转口贸易还会下降。
    但是在金融上，上海目前没法替代香港，自贸区也想在28平方公里搞离岸金融，香港已经是人民币离岸中心了，香港的环境在很多方面明显高出自贸区的方案设计。在税收上，自贸区明确说没有税收优惠，香港在税收方面就很有优势。
    另外，香港与上海不同，上海自贸区内负面清单管理肯定要比香港严格得多，公布的方案中190项外资不能做，将来还要不断调整，香港不能做的就很少，所以对香港的冲击不会很大。
    《社会观察》：既然你认为自贸区只能回归到原本的功能，扩大转口贸易，那跟以往的保税区又有什么区别？
    张军：香港作为自由港，货物能自由进出，而且又有各种保险结算的服务配套。但是我们的保税区，没有太多的功能，结算要到香港去。因为我们资金不能自由进出，不能结算。
    另外我们回应中美战略经济对话中的承诺，让外资享受国民待遇，使得投资便利化；降低准入门槛，以前限制的行业，比如演艺娱乐机构、游戏游艺设备生产向外资放开，还允许外商设立独资医院等。
    不过，问题在于，这些企业进来，产品只能出口，不能卖到大陆内地。包括医院也这样，外国人可以在自贸区开医院，进口医疗设备不要审批就可以买进。但是外资医院开张了，老百姓能进来看病吗？怎么跟医保衔接？再说，那么小的地方，能开几家医院，还面临一系列问题。但是，也许要问一下自己，这些好事为什么不在更大的范围内迅速推开做呢？好像我们没有什么理由必须要限制在封闭的区域。
    我个人看法，自贸区还是应以转口贸易为主，也就是在原来保税区的基础上升级换代，要提供像香港、新加坡一样的配套服务。投资便利化受28平方公里限制，功能很有限，加上负面清单管理，很多行业外资仍然不能进来。三年后自贸区要验收，什么叫成功，什么叫失败，上海压力很大。
    我认为，三年里上海如果丢掉自贸区本来职能去搞其他的实验，会得不偿失。
    （本文刊载于《社会观察》2013年第11期。作者：本刊记者高艳平）