车海刚：当以深化分税制改革为取向

    ８月1日，营业税改征增值税（简称“营改增”）试点在全国范围内推开。同日，财政部部长楼继伟在《人民日报》发表署名文章称，“此次‘营改增’，是 1994年财税体制改革进入扫尾阶段的一次重要改革”，“随着‘营改增’的全面完成，……我们必须加快地方税体系建设的步伐，按照中央和地方财力与事权相匹配的原则，推进财政体制改革，使之更加适应市场经济的要求”。
    可见，“营改增”既是1994年分税制改革的收尾工程，也揭开了新一轮财税体制改革的序幕。未来的改革路径，应以实现真正的财政分权意义上的分税制为目标，以构建科学合理的地方税体系为重点，由“分税收”向着“分税权”转变。
    1994年分税制改革的成效与不足
    1994年1月1日，我国正式对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制的财政管理体制改革。到明年，分税制改革刚好满20周年。
    分税制改革借鉴市场经济国家的成熟做法，本着财权与事权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入，此后又经过对收入划分的数次微调，由此奠定了中央和地方财政分配关系的基本格局。
    分税制改革的直接效果是，中央财政收入占财政总收入的比重迅速提高，并逐步稳定在55%左右。在纾解中央财政困难、改善收支状况的同时，使中央的宏观调控能力显著增强。其更具历史性的意义则在于，确立了合乎市场经济要求的政府间分权型财政模式框架，初步实现了央地财政关系的规范化、制度化。
    作为分税制改革的有机组成部分，我国还建立了政府间转移支付制度，形成了一般性转移支付和专项转移支付并存的转移支付体系。转移支付制度发挥中央财政的再分配功能，对分税制形成补充和校正，有利于各区域均衡发展。
    不过，随着时间推移和形势变化，分税制改革也暴露出局限性和缺陷性，开始显现某些负面效应。最突出的就是“土地财政”问题。由于实行分税制后，财力大大地向中央财政集中，而地方政府随着经济发展、社会转型和政府职能转变承担了愈来愈多的事权，财力与事权不相称的矛盾日益突出，这就迫使地方政府谋求通过其他渠道来增加收入。其中，以土地出让金为主的土地收入是首屈一指的地方预算外收入来源，俨然成为地方的“第二财政”。自 2002年开始，土地出让金收入对地方财政的贡献率就高于20%，2011年达到近40%。在有的城市，地方财政中的土地出让金占比甚至超过一般性财政收入，达到50%~60%。“土地财政”在增加地方政府可支配财力、推动地方经济发展和城市化进程的同时，也带来了超前过度攫取土地资源、侵害城乡居民尤其是农民的利益、推高住房价格以及催生“寻租”腐败等一系列恶果。
    除了依靠“土地财政”，地方缓解财政压力的做法还包括大量发行政府债券和对财政转移的依赖。前者酝酿了较大的财政和金融风险——今年以来广受关注的地方债务危机即是例证；后者则使原本仅作为修正补充机制的转移支付制度，变成基层政府进行财力分配的主导机制。
    深化分税制改革，重塑央地财政关系
    此次在全国推行试点的“营改增”，其主旨在于通过避免重复征税和实现制造业、服务业的税收“融合”，推动经济结构调整和经济发展方式转变。然而，必须同时认识到，由于营业税一直是地方的主体税种，尽管中央承诺在试点期间“营改增”后的收入仍归地方，但长远地看，若无新的收入来源，地方财政必然面临较大压力，地方政府对“土地财政”等非税收入的畸形倚重或将有增无减。
    为此，迫切需要调整和深化分税制改革，进一步理顺中央和地方财政分配关系。
    特别要着眼于地方税收体系的建设和完善，使地方政府获得自主性、可持续性财政补给的源头活水。可以说，“营改增”对当下的财税体制改革形成了倒逼之势。笔者在研析国内有关机构及学者研究成果的基础上，提出如下改革思路：
    推进税制改革，加快构建地方税体系，优化央地收入分配格局。
    楼继伟在其新书《中国政府间财政关系再思考》中提出“按税种经济属性划分各级政府税收收入”，这体现了尊重规律的精神，也明确了今后改革的方向。参照国际经验，中央与地方税种划分的原则应该是，把关系国家全局、便于实施宏观调控的税种划归为中央，把适合地方征管、有地区特色的税种划归地方。综观分税制较完善的国家，由地方开征的税种及税基通常具有非流动性，一般都把财产税作为地方主体税种。我国现行的分税制在此方面有相当大的不合理性，尤其是财产税缺失，更是税制结构的重大缺陷。
    今后地方税体系构建的重点，宜降低间接税（流转税）比重，提高直接税比重。根据国务院发展研究中心课题组提供的一份建议，具体到税种而言，对于同经济发展密切相关的增值税、企业和个人所得税，可逐步提高中央政府的分成比例，同时将地方政府分享的收入按照人口等客观因素在地区间重新分配；资源税在现阶段可保留在省级政府拿大头，以平衡各方利益关系；城市维护建设税、车船税、房产税、遗产税、赠与税乃至利息税，可明确归属地方。通过这样的调整，既能保持中央在国家财政中的主导地位，又能提高省级政府所占分配比重，为统筹城乡发展夯实物质基础，还能降低城市财政对流转税的依赖，以弱化其GDP冲动，把工作重心转移到提供公共服务上来。
    在改革、重构税制体系的过程中，需要特别强调扩展地方征税权的重要性。因为如果税收工具有限，地方税体系的构建就无从谈起；而且，正如财税专家杨志勇所说，“仅仅依靠既有的税制体系，按经济属性分税的结果很可能是大量税收收入归中央，地方花钱靠中央的局面不会改变”。根本的解决之道就在于，在不得违反宪法及国家税法的前提下，使地方政府有权开征一些地方性税种；对一些与地方提供公共服务有关的地方税种，有权在一定的范围内进行税率调整等。正是从这个意义上说，下一步财税体制改革要从重在税收收入的划分（分税收）转向重在税收权力的划分（分税权）。
    改革和完善转移支付制度，建立以一般性转移支付为主导的转移支付新体系。
    财政转移支付作为分税制的补充和校正制度，理应发挥控制横向差距、平衡区域发展的作用。我国现行转移支付制度的主要问题是，旨在保障地方政府履行必要职能的一般性转移支付未能占据主导地位，致使转移支付的平衡能力和均等效应差强人意；旨在实现政府更高职能的专项转移支付占比偏高，由于其指定用途、项目决策随意等特点，导致地方政府“跑部钱进”等现象，资金分配的公平性和使用效率均大打折扣。
    转移支付制度改革的总体目标，就是建立以一般性转移支付为主导的转移支付新体系。具体内容包括：对一般性转移支付，自下而上逐级确定转移支付的标准，并发挥省级政府承上启下的作用，优先保障一般性转移支付资金需求；对专项转移支付，通过归并、整合来予以规范和提升，并减少地方和基层政府提供配套资金的数量和比重。
    此外，应逐步削减直至彻底取消“税收返还”。税收返还是分税制改革后与转移支付制度同时实行的一项制度，两者共同构成了我国的大转移支付体系。近年来，税收返还制度受到颇多诟病，主要因为中央对地方的税收返还额度与各省份的经济实力挂钩，被认为是对地方既得利益的妥协和照顾。建议将税收返还并入一般性转移支付，以解决其“厚此薄彼”的不公平问题。
    来源:学习时报