蔡永飞：以县政改革促进和保障新型城镇化

    据报道，即将于11月召开的中共十八届三中全会将研究全面深化改革重大问题，并把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节。本文对三中全会所期待的，是以县政改革促进和保障新型城镇化。
    推进县政改革，是新型城镇化的必然要求。
    在现阶段，不仅一部分中等城市中包含县城，而且小城镇主要就是县城和县级政权管辖的中心镇、重点镇。事实上，我国的县级政权是推进新型城镇化最前沿、最直接的领导机关，只有通过县政改革，使县级领导机关、领导体制符合领导新型城镇化的需要，它们才能担负起领导新型城镇化的历史责任。
    根据中共十八大精神，新型城镇化主要是要打破城乡二元结构，通过加快中小城市和中心城镇的发展，实现城市、小城镇及农村区域发展的平衡，实现城乡发展一体化。从一定意义上说，县级政权是农村区域的行政主体，应作为新型城镇和新型农村社区的代表者，成为相对于城市的平衡力量，因而对于新型城镇化来说，县政改革具有更突出的迫切性和针对性。
    决定今年11月召开三中全会的政治局会议强调，“必须充分认识改革面临的矛盾和困难，增强与时俱进、攻坚克难的勇气，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。事实上，“利益固化的藩篱”中最大、最突出的“藩篱”，正是城乡二元体制。尽管城乡二元体制在利用外生力量推进中国现代化建设的进程中曾经起到极为重要的作用，但在必须培育内生力量来推进新型城镇化的时候，城乡二元体制就必须退出历史舞台了。而目前的县级政权本身就是在城乡二元结构的基础上建立和运行的，是城乡二元体制的重要载体，而且迄今为止其基本职能仍然是维护城乡二元体制。以县政改革来打破城乡二元体制，也正应当成为全面深化改革的重要突破口。
    城乡二元体制的一个突出表现是，农村区域在行政管理体制上隶属于城市，县级政权的领导者由上级政权任命，因而也主要是向上级负责，其施政特点是，既要为本县居民利益服务，也要为上级确定的“大局”服务，而主要出发点是服务“大局”。这一体制不仅导致县域地方总是源源不断地向城市输送资源，也严重压抑了县域地方现代化建设内生力量的成长。过去，当出现抵制资源从农村单向流向城市的状况时，就会被斥为“地方本位主义”，新型城镇化则要将“地方本位主义”正名为“地方主体主义”。
    也就是说，新型城镇、新型农村社区怎么建设，应当由当地民众自己决定。比如说，要建设什么样的居民居住区、什么样的公共设施，公共生活怎么开展等等，应当主要由当地民众参与，实行民主决策、科学决策，而不是由主要向上级负责的地方领导“为民做主”。因此，县政改革的核心应当是发展县域民主，让县级政府的行为从主要向上负责改变为主要向当地民众负责；同时，通过建立健全民主监督制度，让地方领导受到地方民众切实有效的监督，从而能够让地方领导真正为符合地方民众利益的新型城镇化服务。
    无疑，正如一些学者所指出的那样，发展县域民主应当以县域地方司法机关隶属于上级机关从而独立于县级政权为前提，这是维护国家政令统一、监督和制约县级政权所需要的，是发展县域民主的必要条件。
    县域民主的发展，对于吸引、凝聚人才和各方面资源参与新型城镇化是至关重要的。从一些地方开展村民自治的情况看，凡是民主制度比较完善的地方，不但民众参与程度高，而且还会吸引外出务工的人甚至城市居民到农村定居。在新型城镇化的进程中，发展县域民主也必将吸引各方面人才到新型城镇和新型农村社区去创业发展，成为县域地方全面加快发展的中坚力量。民主作为一种生活方式，一个最重要的价值就在于培养民众对社会共同体的认同感和向心力，这也是推动人口向中小城市和中心城镇集聚的有力杠杆。
    为稳妥有序地推进县政改革，本文建议，中央政府推动各省级领导机关在每个地级市推出一两个县，作为县域民主发展的试点。同时，也可以推动在一些改革试验区进行县政改革，如在成渝（成都、重庆）统筹城乡综合配套改革试验区、海峡西岸经济区（台湾海峡以西，以福建为主体，涵盖浙江、广东、江西三省的部分地区）、全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区（包括湖北的武汉城市圈和湖南的长株潭城市群）等。特别是在一些“农村改革试验区”，这些试验区被中央政府赋予了先行先试的权利，有责任率先推进县政改革，为全面推进县政改革开辟道路、创造条件。
    来源:东方早报