裴志江：地方政府决算草案不能过于简单

    政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是国家预算管理的最终环节，它反映年度国家预算收支的最终结果，是国家经济活动在财政上的集中反映。与预算相比，决算更能反映政府财政的实际收支情况，同时也是下年度预算决策的重要依据之一。因此决算审查已成为各国立法机关的重要职责之一，我国也不例外。按照《监督法》等有关法律制度规定，县级以上地方各级人民政府在每年的6--9月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。在实际工作中，地方人大基本都在8或9月对本级政府决算进行审批。各部门报给财政部门的决算报表却日趋完善，有厚厚的一大本，但解读近几年地方各级政府向人大报送审批的的决算草案过于简单，没有详细的文字说明或有文字说明仅仅也是几组数字的对比，特别是地级、县市级的政府决算草案就更为简单，可以说，都是文字“高手”，“短小精悍”，信息量严重不足。几页文字，几组数字，人大根本无啥可看、无啥可查、无啥可审。这样就导致对决算的审批难以起到对预算执行全面进行事后监督的效果。
    政府决算草案是指未经法定程序审查和批准的政府年度预算执行结果的会计报告，通常有决算报表和文字说明两部分构成。止目前，国家相关法律没有对地方各级政府提请本级人大常委审查和批准的决算报告和决算草案的具体内容作出规定。各地通常是按照各地预算审查监督法规的要求去操作，也有一些地方是根据人大常委会的要求提供。例如，财政部财预[2005]454号关于印发《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》的通知规定：“决算草案内容包括一般预算收支、基金预算收支、上年补助收入、调入资金、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出、上解上级支出及财政主要工作完成情况。”河南省要求政府财政部门应当向人大常委会预算工作机构提交下列资料：（1）分列到“类”、“款”，重点项目到“项”的决算收支表；（2）一级预算单位收支决算表；（3）基金收支决算表；（4）上级补助收入及本级补助下级支出情况说明；（5）本级基本建设资金支出表，国债资金使用情况表；（6）有关决算的相关说明材料。
    笔者认为，人大要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，仅靠这几项规定还是不够的，它们没有涵盖政府的所有财政性资金。从大的方面看，按全口径决算说，起码缺少了国有资本经营决算报表，缺少了社会保险基金收支决算报表等；从小的方面看，按决算的完整性说，起码缺少了预算资金年终资产负债表、机构和人员基本数字表、决算各表的明细资料及一些与预算收支有关的统计报表等。
    除了相关报表，在提交人大审批的决算草案中，一般还包括财政部门编写的有关决算的相关说明。这个决算说明书一般包括以下几部分内容：
    （1）预算收入情况。主要分析各项收入预算执行情况及其超收短收的原因；分别说明各项税收增减变化情况，与经济指标对比情况，与预算或调整预算对比情况，与上年实际完成对比情况等；国有资本经营收入、社会保险基金收入增减变化情况、变化原因；
    （2）预算支出情况。主要分析各项支出预算的执行情况，增减变化原因，资金使用的经济效益和社会效益情况，重点支出的完成情况、资金到位情况；
    （3）预算结余情况。对本级财力情况、上下级转移支付情况进行具体分析，对平衡情况进行具体说明，分析结余或赤字的原因；
    （4）预算变动情况。主要说明预算的追加追减、上划下划、预算科目之间的经费留用以及预备费和上年结余安排支出等预算调整情况；
    （5）总结一年来贯彻执行各项财政方针政策和规章制度的情况以及存在的问题，总结在组织收入、掌握支出、管好用好财政资金提高效益方面的主要经验以及今后加强预算管理等方面的意见；
    （6）基础情况说明。一是机构情况说明：对属于本级财政性资金开支的各个部门、单位机构增加或减少情况说明原因。二是人员情况说明：本级财政性资金开支的所有人员进行具体说明，增加或减少的具体情况，变化的原因等。
    各级人大常委会及其初审机构就是通过对上述报表及说明书，来了解本级政府上年度决算的相关情况，以此作为对决算报告的审查基础。决算草案中相关信息的全面性、真实性将直接影响到人大常委会审议的效果，因而，决算草案的内容至关重要，所以，为了提高政府决算的审议质量，各级地方人大应与政府有关部门积极沟通，从改善决算草案的写作入手，提高决算草案的可看性、可读性、可审性，切实推进人大对政府决算的审查和监督，真正落实人大看好“钱袋子”的权力。