李克军：摆脱对土地财政的路径依赖——新型城镇化必须破解的一个难题

    新型城镇化要破解诸多难题，其中，摆脱对土地财政的路径依赖，是牵一发而动全身的大事。
    紧迫性与艰巨性
    改革开放以来，我国的城镇化步伐逐步加快。1980年，全国城镇常住人口占全部人口的比重(即城镇化率)仅为19.4%；2000年，提高到36.2%，年均提高0.84 个百分点；到2012年，达到52.6%，年均提高 1.37 个百分点。这一骄人成果的取得，离不开土地财政的支撑。
    土地财政，也叫卖地财政、第二财政，指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政运转的状态。实行分税制以后，财力向上集中，地方财政拮据，一些地方提出“经营城市”的口号，建立了土地储备与交易制度，后来被中央认可。由于我国土地交易完全由政府垄断，所以，政府从中获取了巨额收益。近年来，很多地方的土地出让金收入及其带来的税收已经占据政府收入的半壁河山。
    不可否认，土地财政对缓解地方财力不足、改善公共产品供给、创造就业机会和提升城市化水平等方面都有很大促进作用。特别是在城市建设方面，土地出让金已成为基础设施建设的主要融资渠道。
    但是，土地财政的弊端与城镇化进程相伴随，日益凸显出来。
    首先，土地财政扩大了政府财富的积累，恶化了国民收入分配结构。十几年来，我国财政收入增速一直高于GDP和城乡居民收入的增速。有资料显示，2008年，全国城乡居民可支配收入为12.5万亿元，政府总收入也约为12.5万亿元，基本上是1：1。2012年，全国公共财政收入和政府性基金收入达到15.5万亿元，占GDP的29.8%，如果再加上很多地方没有纳入预算的各种收费，比重更高。这样的分配格局，导致居民消费能力弱化，内需难以扩大，社会投资渠道难以拓宽，内涵城镇化的目标难以实现。
    其次，土地财政拉大了城市与乡村的差距，与城乡统筹发展的目标背道而驰。土地交易是在经营城市的理念下发展起来的，政府的土地收益也主要来自于城市和城郊，再加上“形象工程”的导向难以扭转，基础设施建设投资一直在向城市倾斜。小城镇和乡村的面貌虽有较大改观，但发展变化的步伐仍然难与城市相比。
    第三，形成了地价房价轮番上涨的怪圈，导致房地产业和建筑建材产业的畸形繁荣。不但产业结构日趋失衡，而且使大量的进城农民和部分中低收入市民无力购买住房，城镇化造福居民的宗旨难以充分体现。
    第四，政府规模日益膨胀，奢侈之风愈演愈烈。由于土地财政获取的收入大部分游离于预算之外，监管措施难以落实，致使养人收费和收费养人的格局不断得到强化；豪华办公楼、行政中心、培训中心越来越多；“三公”（公务用车、公款吃喝、公费出国）消费难以压缩；公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜。
    第五，寅吃卯粮的短期行为难以遏制，政府性债务逐年增加。靠土地出让维持财政运作，实际上是一年花掉几十年的钱，是最严重的短期行为。据不完全统计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额已达10.7万亿元，很多地方债务率高于100%的警戒线。
    土地财政弊端丛生，亟待革除，但要在新型城镇化的进程中彻底摆脱对它的路径依赖，却面临着诸多难以排解的矛盾。
    ——让“新市民”享受同城待遇与着力建设小城镇的矛盾。新型城镇化，要求大中小城市同步发展，并着重发展小城镇。这里至少要解决两个问题，一个是加快对小城市和两万多建制镇基础设施建设的步伐，缩小这些地方与大中城市的差距。一个促使进城农民实现身份转变，让2.4亿常住城市的农民获得城市户籍，使只有35.29%的户籍城镇化率跟上52.57%的人口城镇化率；同时，让这些“新市民”在就业、养老、医疗、子女就学等方面享受“老市民”一样的待遇。而要解决这两个问题，都需要大量的政府投入，在财力有限的情况下，如何兼顾两者之间的关系，是个很难解决的课题。
    ——调整分配结构和化解债务危机的矛盾。一方面，政府要让利于民，让利于企，逐步降低政府性收入在国民收入中的比重，财政收入增速可能放缓；另方面，却要偿还巨额债务，避免债务危机爆发。这对各级政府来说，都是非常严峻的考验。
    ——向土地财政告别与保持财政稳定的矛盾。对二三产业欠发达地区来说，土地收益如果大幅度减少，替代税源弥补不足，则可能出现财政收入的下滑。而新型城镇化和城乡统筹发展，都对公共服务提出更高的要求，财政收支矛盾将更加突出。
    ——发展实业、培植税源与财政转型的矛盾。就多数地方而言，由土地财政向公共财政转型，离不开实体产业的发展。由于近年来招商引资中的恶性竞争愈演愈烈，欠发达地区不得不靠超常优惠政策吸引投资。审计署调查的54个县中，有53个县在2008年至2011年间，变相减免财政性收入70.43亿元，其中，仅2011年就变相免征33.36亿元。这当然是明显违规的做法，但又不得已而为之，而且据笔者调查，情况可能比审计调查发现的问题还要严重。再加上开发区基础设施建设的投资，政府用于生产建设方面的支出，一直居高不下。而新型城镇化对财政的要求，则是由生产建设型向公共服务型转变，这又使地方政府面临着两难的选择。
    ——调整支出结构和保开支、保稳定的矛盾。新型城镇化所要求的公共财政体制，必须以提供公共产品为主。但是，靠财政供养和靠收费开支的庞大队伍已经形成。早在2002年，全国县（市）级财政供养人员占人口比重就达到2.97%，黑龙江省达到3.10%，有的县高达8%。近年来，很多地方仍呈增加的趋势。与养人紧密联系，我国行政管理费用支出的比重一直居高不下。据周天勇教授研究，2007年，政府党政公务和行政性事业支出的比例，已经达到政府全部实际支出的44%，高于许多国家行政公务开支比例一倍以上。行政管理、生产建设等方面的支出，挤压了教育、医疗、社会保障、就业、文化等方面的支出。2008年，全国预算内财政用于这几方面的支出19665亿元，仅占当年预算内财政总支出的31.4%；如果再加上更少用于民生的预算外收支，这个比例会降到20%多一点。而在国际上，与我国处于同等发展水平的国家，比重都在50%以上，发达国家更是高达60%—70%。调整支出结构的设想已经提出多年，但步履蹒跚。笔者认为，一个重要原因是公务、公益机构过于庞大。尽管巨额财政资金被“吃”掉，公职人员的工资待遇仍然不高。既要适当提高公职人员的待遇，又要提升公共产品供给，显然是必须做到又很不容易做到的事情。
    ——财力下移与加强监管的矛盾。改变财力过于向上集中的状态，向地方特别是县级财政倾斜，是告别土地财政，建设公共财政的重要措施之一。但是，由于财政监管过分倚重自上而下审计检查的路径，自下而上监督和横向监督乏力，中央转移支付资金在审批拨付及使用过程中“雁过拔毛”、“权力寻租”现象屡禁不止。审计发现，2007年，16省份有77%的中央支农专项资金未按照财政部的规定编入省本级预算；县级财政未将中央支农专项资金编入预算的比例高达95%。在放权于县的过程中，如何建立新的财政监管机制，是一个非常艰巨的课题。
    告别土地财政须多管齐下
    推进新型城镇化的各项措施，都具有高度的关联性，都需要统筹谋划，系统推进；作为关键性措施的土地财政转型，更是一个既艰巨又复杂的系统工程：不但要解决好政府性收入和支出、当期运转和化解债务风险等问题，还涉及到经济发展方式、政治治理模式等多重领域，只有坚持顶层设计、多管齐下，才能迈出实质性步伐。
    1、加快预算体制改革步伐，避免政府收入大幅度下跌。应在试点的基础上，加快“万费归税”的改革步伐，开征房地产交易增值税和房产税、物业税、资源和环境税等新税种，用以替换土地出让金和各种行政性收费。应建立严格的“完整预算”体系，将游离于预算之外的各类政府收入纳入预算，以提高财政透明度，缓解收支矛盾，保持财政稳定。
    2、扎扎实实地发展实体经济，叫停得不偿失的招商引资。发展实体经济，培植税源，是中西部地区增强财政实力的根本途径。而实体经济的发展，必须依托不同的资源、地理、人文等优势，把组织全民创业和大力招商引资结合起来。现在的倾向性问题是多数地方都过分倚重招商引资，而且采取血拼优惠政策的办法进行恶性竞争，造成了重复建设、环境污染、资源浪费、财税流失、分配失衡等诸多恶果。所以，应下决心整顿招商引资秩序，严肃追究乱开优惠政策口子的违法行为，尽快遏制无序招商，特别是“引税”“买税”的狂潮，从而促使地方经济特别是县域经济走上科学发展的轨道，实现财政实力的可持续增长，推动经济建设型财政向公共财政转变。
    3、遏制新一轮“造城运动”，控制政府投资规模。几十年来的城镇化，虽然成绩瞩目，但存在着过分注重城区面积扩张和追求宽马路、大广场之类的不良倾向。最近，有媒体披露，很多地方又开始制定雄心勃勃的扩城规划。这与新型城镇化注重内涵的要求并不吻合，而且将加剧财政潜在危机。所以，应严格控制各类城市特别是大中城市的城区规模，控制政府在城市建设方面的投资。
    4、调整存量土地，控制土地增量。与前一个问题紧密相关，“造城运动”已经造成了土地这一稀缺资源的浪费。有资料显示，2000—2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增幅只有45.9%。有些只有六七万人口的县城，也要建几十万平方米的大广场。至于招商进来的企业，更是利用地方政府渴求投资的心理，不掏自己腰包，圈占大量土地。新型城镇化必须在节约土地上有所建树，从而收到弱化土地财政、节约财政支出的双重效果。
    5、控制机构人员膨胀，减轻财政“养人”的负担。食之者众、生之者寡的问题不解决，不但财政收支矛盾会越来越尖锐，而且对政府职能转换、机关作风改进带来严重阻力。历次机构改革，在这方面都没有取得实质性进展。最近几年，上头实行大部制改革，县（市）也跟着拆庙并屋，改换名称和牌子，但人员减不下去。在干部年轻化、知识化的口号下，很多地方让50岁左右的科、股级干部“退长当员”，回家养起来，同时在大学毕业生中选录公务员，即使编制略有减少，实际“吃皇粮”的人数也在不断增加。所以，必须痛下决心，从中央开始，层层下达压缩养人指标，在媒体上公布，接受人大和公众监督，出现自然减员，可按减三增一或减四增一的办法招录新人。经过十几年努力，把财政供养人员规模压下来。
    6、狠刹奢靡之风，压缩“三公”消费支出。中央作出改进作风的八项规定，非常得民心，也收到了显著效果。但是，据笔者考证，从1986年1到2009年9月23年间，中央作出此类规定已达13次之多，多数规定已达到“五令八申”的程度了，但效果并不明显。“三公”消费以及修建楼堂馆所的奢侈之风压不下去，不但真正意义的公共财政难以建立，而且会引发地方治理的全面危机。所以，必须采取更严厉、更系统的措施，标本兼治、常抓不懈，遏制奢侈之风，并铲除其滋生的土壤。
    7、改革转移支付制度，增强县级财政的实力和自主权。中、省级财政向下转移支付的额度逐年增加，但与县级财政所承担的事务相比，仍有一定差距。所以，应进一步合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权，根据不同层级所承担的公共服务职能确定分税办法和比例，适度向地方特别是县级财政倾斜，减少财力集中后又转移支付的信息不对称和动作成本。必须保留的转移支付，应增加一般性转移支付，大幅度减少专项转移支付，以扩大地方特别是县级财政的自主权，堵塞“跑部钱进”及“跑冒滴漏”的管道，提高转移支付资金的使用效率。
    8、进一步提高财政预算透明度，把人民群众当家作主的权利落到实处。财政收支不透明，不公开，是公共财政建设的最主要障碍和形成财政“黑洞”的最根本原因。各级人民代表大会上的财政预算决算报告，不但漏掉了预算外资金，而且预算内支出的科目设置也过于简单笼统。不但非专业人员很难懂，连全国政协委员、上海财经大学的财政学教授蒋洪老先生都无奈地说，自己虽然关注政府的“钱袋子”，但“十分茫然”，“无法做出适当的判断，也无法提出积极的建议”。可见，推进财政预算体制改革，建立“阳光财政”，已经刻不容缓了。应建立严格的、系统的财政公开和民主制度，通过举办听证会、发布财政信息、接受查询等方式让公众有机会参与政府预算的制定和对财政资金使用情况进行有效监督；应加强人大财经委的建设，改善其日常工作，
    提高人民代表大会对财政预决算的审议水平；应改革财政收支科目，使财政信息的分类更加科学合理，不但必须让专家和权力机关的专门工作人员看懂审明，而且让具有一定文化水准的普通公民能够获得话语权；应建立地方政府债务信息公开披露制度，实行严格的债务投资决策责任制，规范贷款资金的运行程序，及时化解财政债务风险。
    9、进一步转变领导方式，为基层降压减负。改革开放以来，各级党委政府一直在强调转变领导方式，但由于种种原因，政治压力型的地方治理模式并未真正革除。经过一次次自上而下的清理后，会议文件、达标竞赛、检查评比等活动，不但没有减少，反而增多。越来越严格的政绩考核，迫使地方官员不惜代价、不计成本地透支财力搞“大干快上”。近年来，各地的党政工作目标考核，从指标体系上看，都比较充分地体现了科学发展观。但由于多数社会发展、环境保护、民众感受等指标难以量化、难以测度，工作成本没有列入考核(即使列入考核也难以获得真实数据)，上级领导仍看重经济发展速度和城乡面貌的改观，所以从考核结果看，没有也不可能改变几项经济指标定乾坤的状态。如果这样的政绩考核和领导体制不改变，未来的城镇化方案无论有多少“新”内容和“新”表述，都不可避免地出现“新瓶装旧药”的结局。因此，应该痛下决心，淡化或取消一年一度的政绩考核，取消由政府和带有行政色彩的公共团体组织的达标竞赛，大幅度精简会议、文件和名目繁多的检查、调研活动，为地方政府松绑减压，促使基层将工作的着眼点从对上负责转变到对民众负责上来。
    10、扎实有效地推进政治体制改革，为公共财政建设提供保障。实践证明，无论是领导方式、工作作风，还是经济发展和财政建设的路径选择，都与整个政治体制和行政管理体制息息相关。在放权与县的同时，必须放权与民；在弱化自上而下压力的同时，必须强化自下而上的民主监督和横向监督。要实现土地财政向公共财政的“华丽转身”，进而推动新型城镇化，实现地方经济的科学发展，必须按照十八大的部署，扎扎实实地推进政治体制改革。应扩大县级党代会常任制试点，以党内民主的发育带动社会民主。应改革人大制度，提升人大地位，并把人大制度改革与建设透明财政、民主财政紧密结合起来，实现经济体制改革与政治体制改革的有机衔接和良性互动。应进行县乡领导干部竞争性选举试点，逐步实现县以下官员“权为民所赋”的目标，从而促使“权为民所用”的执政理念更好地落到实处，为经济社会的科学发展提供更有力的组织保证。
    (此文全文刊于《市县领导参阅》第13期)